La cittadinanza ai confini dell Europa

Alcune riflessioni sulla condizione post-coloniale dell’Europa nel contesto dell’allargamentoVersion originale italienne complète de art1801 paru dans le numéro 19 de Multitudes

Ce texte a été publié dans le recueil collectif I confini della libertà. Per un’analisi politica delle migrazioni contemporanee (DeriveApprodi 2004)

Introduzione

Analizzare il processo di costituzionalizzazione della cittadinanza europea focalizzando l’attenzione sui suoi confini esterni significa assumere, come punto di partenza, l’ipotesi che la questione dell’appartenenza alla comunità politica non possa essere separata da quella dell’ammissione dei non-cittadini. Questo assunto richiede due chiarificazioni preliminari. In primo luogo, il processo di costituzionalizzazione europeo è inteso nella sua dimensione materiale: l’indagine non viene, quindi, limitata alle definizioni della cittadinanza che emergono dai trattati dell’Unione, ma si estende alle determinazioni normative che trovano esecuzione a livello nazionale, al funzionamento delle pratiche amministrative che limitano la circolazione delle persone attraverso i confini e alle politiche di governo delle migrazioni. In secondo luogo, i confini sono concepiti come “un insieme eterogeneo di pratiche discorsive e non discorsive, e di regimi di verità e condotta” (Dean 1992; Walters, in questo volume) che si estendono all’interno e all’esterno del territorio europeo. Questa nozione di confine mette in discussione ogni tradizionale rappresentazione della cittadinanza come status omogeneo che trova applicazione all’interno delle frontiere nazionali.
Adottare i confini, e le loro trasformazioni, come schema di analisi permette di coniugare due diverse linee di ricerca: la relazione tra la legge e il territorio, da un lato, e quella tra la legge e la persona (lo status), dall’altro. In riferimento alla prima traccia di ricerca, il riposizionamento dei confini nazionali e transnazionali dell’Europa mette in luce una frattura nel principio della sovranità territoriale della legge che, nello Stato nazionale, si era sovrapposto a quello di un’inseparabile unità tra legge e sovranità (ovvero, al principio di sovranità della legge). In altre parole, la progressiva deterritorializzazione dei confini esterni e interni della polis europea rende discontinuo il suo spazio giuridico e ammette una sovranità condivisa tra attori diversi, sia pubblici che privati. In riferimento alla seconda traccia di ricerca, la proliferazione di posizioni giuridiche differenziate, assegnate secondo un modello di appartenenza fondato sui diritti, evidenzia la tensione tra uguaglianza e libertà quali principi fondamentali dell’universalismo liberale (Balibar 1995). I confini sono il locus dove il rapporto tra legge e territorio e tra legge e persona converge e, allo stesso tempo, diviene incongruente, e dove il codice binario di legalità/illegalita del diritto positivo palesa i suoi limiti[[La deterritoralizzazione della legge, la frattura della coincidenza tra legge e sovranità, e la messa in questione del codice binario legalità/illegalità, sono stati utilizzati dai teorici del pluralismo giuridico per descrivere le trasformazioni del diritto contemporaneo (si veda, per esempio, Teubner 1997 ). Contrariamente a queste analisi, il mio scopo in questa sede non è quello di evidenziare le linee di discontinuità dei fenomeni contemporanei ma, piuttosto, di mettere in luce aspetti di continuità e di incongruenza. .
L’Europa non è l’unica forma politica nella quale si sono manifestati fenomeni simili a quelli appena descritti. I due principali esempi storici di deterritorializzazione della legge e proliferazione degli status sono il diritto romano e i sistemi coloniali. L’ultimo esempio assume particolare rilievo in quanto costituisce l’“altra faccia” dello Stato nazionale e della sua missione universalistica. Nei sistemi coloniali, lo Stato nazionale moderno oppose l’omogeneità interna del “cittadino universale” alla differenza con ciò che veniva collocato “al di fuori”, e lo fece esportando i propri confini a livello globale.

Solo con l’avvento della società moderna nuove condizioni essenziali vennero fissate. Da un lato, a un livello piuttosto superficiale del processo di trasformazione consapevole, furono tracciati i confini tra gli Stati, dall’altro, l’area prospettica dell’Europa venne allargata e abbracciò il mondo intero. [… Il significato dei confini assunse maggiore importanza dal punto di vista politico e, allo stesso tempo, si ridusse quando la posta in gioco era di ottenere indicazioni per governare questioni che si trovavano dall’altro lato del confine. In modo analogo, il concetto di ius gentium nel diciassettesimo secolo acquisì lo status di legge che regolava i rapporti tra Stati, e non rispetto alle persone che provenivano dall’ambiente esterno. (Luhmann 1982, p. 238-239)

Il successo globale del sistema territoriale statale trasformò ogni frontiera di espansione in una linea di demarcazione tra entità politiche omogenee e simmetriche (Strassoldo 1982), mettendo in ombra ogni altro significato dei confini politici e territoriali. Innanzitutto, i confini non solo dividono, ma congiungono le entità di cui costituiscono delimitazione e, di conseguenza, la loro principale funzione riguarda non tanto la “separazione”, quanto piuttosto la “differenziazione”. Questa caratteristica è stata sottolineata da Niklas Luhmann, che ha analizzato i confini territoriali come limiti di sistema e li ha definiti “strumenti di produzione di relazioni” che consentono una crescente differenziazione e complessità delle società moderne (Luhmann 1982, p. 237). Inoltre, i confini producono due ordini di relazioni: il primo, tra sistemi politici distinti, il secondo, tra il sistema politico e il mondo circostante (ibid., p. 236). In altri termini, essi non solo generano e regolano rapporti tra gli Stati, ma anche immediatamente rispetto alle persone che stanno al di fuori del sistema politico. Anche nel caso dell’Europa, è necessario richiamare la dimensione ambivalente della frontiera, come area permeabile di contatto, per rivendicare la soggettività di coloro che ne stanno “al di fuori” e per comprendere la loro posizione rispetto ai confini della nuova entità politica. Solo considerando i confini come strumenti che producono relazioni immediatamente rispetto agli individui è possibile, infatti, afferrare alcune delle loro caratteristiche principali come la loro “asimmetria”: ovvero, il fatto che essi non costituiscono una soglia di delimitazione tra entità omogenee, ma assolvono a funzioni diverse a seconda del lato dal quale vengono attraversati (Balibar 2001, p. 210).
L’Europa condivide con lo Stato nazionale moderno un’ambizione universalistica, e come nel caso dello Stato la legge è chiamata a mediare tra le istanze di universalità e l’inevitabilità della vita circostanziata della polis (Fitzpatrick 1995). La posta in gioco consiste, quindi, nel cercare di capire fino a che punto il processo di costituzionalizzazione di un’appartenenza europea “post-nazionale” sia in grado di superare i limiti della sua eredità storica e teorica. L’analisi dei meccanismi giuridici che definiscono i confini esterni della cittadinanza europea e la loro comparazione con dispositivi peculiari ad altri sistemi legali – quali il sistema statale/territoriale e il sistema coloniale – non mira a tracciare aproblematiche linee di continuità. Lo scopo è, piuttosto, quello di mettere in luce i limiti dell’aspirazione universalistica di un modello di appartenenza fondato sui diritti, mettendo in questione l’apparato attraverso cui viene costruita la posizione giuridica dei non-cittadini.
Questo saggio prende ad esempio i confini orientali dell’Europa. Il contesto dell’allargamento dell’Unione europea costituisce un ambito privilegiato nel quale analizzare le trasformazioni dei confini nazionali e sovranazionali. La condizione, imposta ai paesi candidati, di implementare l’aquis comunitario e – in particolare – l’aquis Schengen prima che il processo di adesione sia completato permette un’indagine, temporalmente e spazialmente limitata, di tendenze che hanno caratterizzato la trasformazione dei sistemi giuridici anche degli attuali Stati membri. Inoltre, i confini orientali dell’Europa sono sempre stati caratterizzati da notevole “instabilità” e, come tali, costituiscono una soglia naturale delle sue ambizioni universalistiche (Dal Lago – Mezzadra 2002). Il caso della Polonia, della Romania e della Bulgaria verranno utilizzati come esemplificazioni.
La Polonia ha recentemente approvato un nuovo “Atto sugli stranieri” al fine di soddisfare i requisiti del sistema Schengen (Polish Act on Aliens del 13 giugno 2003). La prima legge sistematica sugli stranieri fu approvata dal Parlamento polacco nel 1997 (Polish Aliens Law del 25 giugno 1997) e fu successivamente emendata nel 2001. Nella medesima data, il Parlamento ha approvato anche un “Atto sulla protezione degli stranieri presenti sul territorio della Repubblica Polacca” (Act on granting protection to aliens within the territory of the Republic of Poland del 13 giugno 2003) che ha introdotto nuove forme di protezione giuridica come la “presenza tollerata” e la “protezione temporanea”. Nel dicembre 2002, il governo rumeno ha abrogato la legislazione precedentemente vigente in materia di stranieri e l’ha sostituita con un corpo di norme approvato attraverso un “Ordinanza di emergenza sul regime degli stranieri in Romania” (Emergency Ordinance on the regime of aliens in Romania del 27 dicembre 2002). L’ordinanza è stata approvata sulla base dell’art. 114(4) della Costituzione rumena, ai sensi del quale il Governo può adottare “in casi eccezionali” ordinanze di emergenza che devono essere successivamente approvate dal parlamento. Sempre nel 2002, anche la Bulgaria ha introdotto emendamenti alla “Legge sugli stranieri nella repubblica di Bulgaria” (Law on Foreigners in the Republic of Bulgaria), approvata nel 1998, e già modificata in maniera sostanziale nel 2001[[L’analisi delle legislazioni di Polonia, Romania e Bulgaria si basa sulle traduzioni ufficiali in lingua inglese fornite dall’OCSE, Office for democratic Institution and Human Rights, Warsaw, Poland. Nel testo vengono mantenuti anche i titoli in inglese per rispettare la nomenclatura ufficiale.
. Lo scopo principale delle modifiche legislative approvate dai tre paesi era di adattare la normativa nazionale al nuovo sistema di visti imposto dal futuro ingresso nell’area Schengen. Queste leggi, tuttavia, incidono anche su altri aspetti della condizione giuridica dei non-cittadini e, allo stesso tempo, riflettono una progressiva “europeizzazione” delle legislazioni interessate.

I confini della “nazione liberale”

Nel dibattito teorico, la cittadinanza europea è stata descritta come un modello di appartenenza post-nazionale, dove i diritti sono ascritti agli individui sulla base della loro personalità giuridica piuttosto che della loro nazionalità (Soysal 1994; Jacobson 1996). Tale modello viene considerato come potenzialmente inclusivo ed espansivo, sia rispetto ai soggetti che possono accedervi, sia rispetto alla gamma di diritti a loro riconosciuti. Sebbene la definizione di una piena appartenenza europea sia rimandata alle legislazioni nazionali (essere “cittadino europeo” significa essere cittadino di uno Stato membro), un certo numero di diritti civili e sociali può essere agito dagli individui indipendentemente dalla loro appartenenza nazionale a uno Stato membro, come nel caso, per esempio, degli immigrati legalmente e stabilmente residenti (denizens) e dei rifugiati. Allo stesso tempo, la legislazione sulla protezione delle minoranze mette in questione la nozione stessa di nazionalità quale base omogenea per l’ascrizione di diritti; mentre l’entrata in vigore della Carta europea dei diritti, approvata a Nizza, fornirà un nuovo quadro normativo per la definizione di una personalità giuridica transnazionale all’interno dello spazio giuridico europeo. Come si deduce dalla complessità della cornice normativa, il significato politico e sociale della cittadinanza europea è, quindi, caratterizzato da livelli di appartenenza differenziati a seconda dello statuto giuridico degli individui che rivendicano un’inclusione piena o parziale.
La potenzialmente inclusività di questo modello ha indotto alcuni studiosi a parlare dell’Unione europea come di “una vera e propria nuova specie animale nella giungla hobbesiana del sistema statale globale” (Bauböck 2003). D’altro canto, però, quando viene preso in considerazione il tema delle migrazioni transnazionali, la maggior parte di essi arriva alla conclusione che la mobilità transfrontaliera deve essere limitata. L’interesse delle persone a circolare liberamente può essere oggetto di valutazione solo come diritto morale non giuridificabile (Habermas 1998, p. 102), o come principio normativo al quale devono ispirarsi le politiche di accesso alla cittadinanza (Bauböck 1994, p. 327). Nel suo excursus sulle argomentazioni di matrice liberale sostenute da alcuni filosofi che hanno affrontato la questione delle migrazioni transnazionali, Philip Cole ha messo in luce come queste siano in realtà radicate in un’idea di “nazione liberale” che si sovrappone, almeno in parte, a concezioni più tradizionalmente nazionalistiche (Cole 2000). Anche nel liberalismo più ortodosso, la “nazione liberale” di individui liberi e uguali incontra i limiti della sua espansione sulle barricate dell’“ordine pubblico” e della “sicurezza nazionale” erette a protezione della proprietà privata e (o alternativamente) di un benessere condiviso[[Simili argomentazioni sono sostenute, per esempio, da J. Carens (1992) e A. Dummett (1992). Per altri esempi si vedano i saggi contenuti in W. F. Schwartz (1995). . In questa sede non si intende proporre una critica degli argomenti morali sostenuti dai teorici del liberalismo ma, piuttosto, un’analisi dei confini giuridici della “nazione liberale” al fine di un loro confronto con quelli che emergono dal processo di costituzionalizzazione di un modello di appartenenza europea che si vorrebbe alternativo.
Proprio da un’indagine della logica giuridica che limita la libera circolazione attraverso i confini nazionali emerge come questa non incontri il limite di una gamma di diritti confliggenti, né confligga, essa stessa, con un diritto all’appartenenza ascritto ai cittadini, ma venga generalmente limitata da considerazioni che riguardano l’“ordine pubblico” o la “sicurezza nazionale”. L’interesse protetto dalla cornice normativa che regola la circolazione transfrontaliera non è, infatti, una risorsa limitata la cui redistribuzione implicherebbe l’esclusione di altri potenziali beneficiari. Se la domanda sottesa al diritto alla libera circolazione è un istanza di partecipazione, piena o parziale, alla comunità politica, al fine di considerare l’appartenenza come un bene intrinsecamente limitato, bisognerebbe ammettere una sua potenziale “scarsità” anche nei confronti dei cittadini. Ma, naturalmente, questo sarebbe un paradosso. Che cosa impedisce, allora, una redistribuzione illimitata di tale bene giuridico anche nei confronti dei non-cittadini? La valutazione dei “configgenti” interessi alla libera circolazione, da un lato, e all’ordine pubblico o alla sicurezza nazionale, dall’altro, trova il suo minimo comune denominatore nei termini “pubblico” e “nazionale”, piuttosto che nelle nozioni di ordine e sicurezza. I concetti definiti – in termini negativi – attraverso i limiti all’accesso imposti a coloro che non sono già membri sono quelli identificati con la sfera “pubblica” e l’interesse “nazionale”. Si potrebbe argomentare che ordine pubblico e interesse nazionale identificano la gamma di diritti di cui beneficiano i membri della comunità, e respingere, in questo modo, la critica di un piano asimmetrico di valutazione degli interessi. Tuttavia, parlare in termini di “ordine” o “sicurezza” dei membri di una comunità implicherebbe dover definire chi essi siano e, allo stesso tempo, lascerebbe aperta la possibilità di porre in questione definizioni già date. Al contrario, la costruzione normativa di questi concetti mette in luce come essi si basino su una assunzione pre-costituita – e spesso tautologica – del dominio pubblico che viene trasferita dal livello nazionale a quello sovranazionale.
Cercherò di chiarire questo argomento attraverso l’analisi delle limitazioni di accesso al territorio europeo risultanti dalla “comunitarizzazione” delle frontiere dell’Unione. La conclusione degli Accordi di Schengen[[Con Accordi di Schengen si intendono sia l’accordo siglato da Germania , Francia e Benelux il 14 luglio 1985, che la convenzione di applicazione dello stesso datata 19 giugno 1990. Tutti gli Stati membri dell’Unione europea, con l’eccezione di Regno unito e Irlanda hanno successivamente sottoscritto gli accordi. , la loro inclusione nel Trattato di Amsterdam con la creazione di uno spazio comune di “libertà, sicurezza e giustizia”, e il riposizionamento dei confini nazionali alle frontiere esterne dell’Unione, ha determinato cambiamenti strutturali nel regime di gestione dei confini. A un livello superficiale, il venir meno delle frontiere interne tra gli Stati membri ha creato uno spazio comune di circolazione che ha ampliato la gamma dei soggetti potenziali in grado di godere di una libertà di movimento transnazionale. A un livello più profondo, tuttavia, la responsabilità reciproca tra gli Stati, implicata da un concetto “comunitarizzato” di confine, ha trasformato ogni frontiera interna ed esterna in un confine appartenente a ognuno degli Stati membri. Di conseguenza, anche le nozioni di “ordine pubblico” e “sicurezza nazionale” elaborate in ciascuno Stato membro sono state trasferite in ognuno degli altri.
Ai sensi dell’art. 5 della Convenzione di applicazione degli Accordi di Schengen, al fine di essere ammesso sul territorio, uno straniero “non deve essere considerato pericoloso per l’ordine pubblico, la sicurezza nazionale e le relazioni internazionali” di uno degli Stati membri. Gli stranieri definiti “pericolosi” sulla base di considerazioni di ordine interno sono quelli nei confronti dei quali le legislazioni nazionali impongono limiti all’accesso e, generalmente, la qualificazione di “indesiderati” viene attribuita dalla legge ai migranti che durante precedenti soggiorni sul territorio non hanno soddisfatto i requisiti di legge[[La tautologia delle definizioni di “ordine pubblico” e “sicurezza nazionale” in riferimento alle leggi sull’immigrazione è stata sottolineata anche da D. Bigo & E. Guild (2003) . I criteri in base ai quali i dati degli “stranieri indesiderati” vengono registrati nel sistema informatizzato pan-europeo (SIS) sono definiti a livello nazionale, e possono andare dalla commissione di reati alla semplice violazione di norme amministrative: il caso più comune è quello dello straniero nei confronti del quale si sia avuta un’espulsione amministrativa per l’irregolarità del soggiorno. A causa della responsabilità reciproca tra gli Stati membri implicata dal sistema Schengen (ovvero della sovrapposizione dei differenti criteri nazionali per accedere al territorio che deriva dall’art. 5 della Convenzione Schengen) i concetti di “ordine pubblico” e “sicurezza nazionale” che trovano applicazione nello spazio di “libertà sicurezza e giustizia” non sono, quindi, il frutto di un’elaborazione autonoma, ma la somma delle restrizioni stabilite in ogni paese. Di conseguenza, l’estensione e l’intesione normativa di tali concetti si amplia in maniera direttamente proporzionale all’area di “libertà, sicurezza e giustizia”.
L’inclusione dei paesi candidati nello spazio Schengen (che avverrà solo in una fase successiva a quella dell’allargamento, a partire dal 2007) offre un’esemplificazione di quanto fino a qui descritto. A seguito della completa adesione allo spazio di libera circolazione europeo, ogni interpretazione delle norme sull’immigrazione approvate per implementare l’aquis comunitario, e che si riferiscono all’“ordine pubblico” o alla “sicurezza nazionale”, dovrà tener conto di come tali nozioni sono implementate in ognuno degli Stati membri. Nel caso della Polonia l’ingresso è vietato agli stranieri i cui dati “sono stati registrati nell’elenco degli stranieri la cui residenza sul territorio [… è indesiderata” (Polish Act on Aliens art. 21(1)) e a ogni straniero il cui ingresso o residenza “possa costituire una minaccia per la sicurezza e la difesa dello Stato, così come per la sicurezza e l’ordine pubblico, o sia in violazione degli interessi della Repubblica” (Polish Act on Aliens art. 21(6)). Nel caso della Romania l’ingresso è rifiutato agli stranieri che “rappresentano una minaccia per la difesa e la sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la salute e l’integrità morale” (Emergency Ordinance on the regime of aliens in Romania art. 6(1,f)). Infine, nel caso della Bulgaria, non è permesso l’accesso al territorio per coloro “inclusi nel sistema informatico degli stranieri indesiderati nel paese” (Law on Foreigners art. 10(14)). Sebbene queste norme si riferiscano direttamente alla legislazione nazionale, il combinato disposto con l’art 5. della Convenzione Schengen estende la definizione normativa dei concetti di “sicurezza nazionale” e “ordine pubblico” da esse richiamati fino ad includervi tutti gli stranieri “indesiderati” anche ai sensi delle legislazioni degli altri Stati membri. Da un lato, quindi, la creazione stessa di uno spazio comune di “libertà, sicurezza e giustizia” dell’Unione europea ha generato le condizioni perché idee come quelle di “ordine” e “sicurezza” fossero svincolate dalla sovranità territoriale degli Stati nazione. Dall’altro, però, i confini giuridici di tale modello di appartenenza rivelano il lascito del sistema degli Stati nazionali, che non hanno fatto altro che rinforzare e ridistribuire le loro frontiere a livello transnazionale.
L’ambizione universalistica dell’Europa si scopre limitata nel momento in cui si affida a un assunto pre-costituito della sua stessa sfera “pubblica”. I non-cittadini contribuiscono solo alla definizione in negativo di tale sfera, nel senso che essi rappresentano la personificazione di ciò che sta al di fuori della determinazione giuridica della “sicurezza interna”. Contrariamente a quanto si tende spesso a dare per scontato, la debolezza di una simile costruzione sta nel fatto che tali limiti non rappresentano dei confini esterni allo spazio di “libertà, sicurezza e giustizia” ma, piuttosto, delle discontinuità al suo stesso interno. Questo punto verrà argomentato estesamente nei paragrafi successivi, tuttavia, il contesto dell’allargamento mette in luce alcuni aspetti paradossali di quanto fin qui descritto. I cittadini dei paesi che hanno da poco fatto ingresso nell’ Unione, infatti, sono stati fino ad ora soggetti alle legislazioni sull’immigrazione dei paesi membri e, quindi, passibili di essere classificati come stranieri “indesiderati”. Naturalmente, ciò vale anche per i cittadini degli Stati che parteciperanno alle fasi successive dell’allargamento. L’aquis Schengen è stato elaborato dagli Stati membri della cosiddetta “Europa a quindici” senza alcun contributo da parte dei paesi candidati, se non, appunto, quello involontariamente offerto da loro cittadini che, durante precedenti soggiorni nei paesi membri, hanno personalmente contribuito a dare determinazione alla definizione giuridica di ciò che rappresenta una “minaccia” per la “sicurezza interna” dell’Unione.

L’estensione dei confini europei e la loro funzione di appropriazione

Se la libera circolazione delle persone viene concepita come un bene limitato (ovvero, una risorsa che non può essere ridistribuita senza limitazioni), significa che essa può essere appropriata su base esclusiva (ovvero, escludendo altri potenziali beneficiari dal suo godimento). I confini sono lo strumento che rende possibile questo rapporto di appropriazione. La funzione, attribuita ai confini, di stabilire una relazione di possesso con il territorio dello Stato è un assunto comune alla dottrine classiche della sovranità territoriale (si veda, per esempio, Slowe 1990). Secondo Carl Schmitt, l’atto di occupare la superficie terrestre, tracciandovi confini che la suddividono, è la fonte originaria del diritto (Schmitt 1974). È la territorialità della legge, quale misura della giustizia, che rende “palesi gli ordinamenti e le localizzazioni della convivenza umana” (ibid., p. 20). L’occupazione della terra precede, rendendole possibili, ogni distinzione tra diritto pubblico e diritto privato, tra la signoria dello Stato sul territorio e il dominio privato, ed è perciò il “radical title” da cui traggono origine tutte le altre leggi (ibid., p. 26, inglese nell’originale). Secondo questa visione, ogni ordinamento giuridico è un ordinamento territoriale i cui confini stabiliscono, al contempo, i limiti di dominio del sistema politico. Anche nel caso dell’ Europa, l’analisi delle trasformazioni dei suoi confini nazionali e sovranazionali dovrebbe, quindi, identificare l’oggetto e l’estensione del dominio della polis.
I documenti ufficiali dell’Unione dichiarano che l’allargamento pone nuove sfide per la protezione delle sue frontiere esterne, dal momento che i nuovi e i futuri Stati membri “diventeranno in ampia misura responsabili della sicurezza interna dell’Unione”[[Doc. 1009/02 FRONT 58 COMIX 398, 14th June 2002.. Già da ora, però, i confini dell’Europa non coincidono con il perimetro degli Stati che ne fanno parte, sia che si considerino gli attuali membri sia che si considerino i paesi candidati. Attraverso la stipula degli Accordi di Schengen e della Convenzione di Dublino, i confini nazionali non sono stati semplicemente ricollocati alle frontiere esterne dell’Unione, ma i paesi confinanti sono diventati componenti attive di un nuovo concetto “comunitarizzato” di confine che estende la sua influenza attraverso i loro territori. Il coinvolgimento dei paesi limitrofi nelle politiche europee di controllo dell’immigrazione risale, infatti, già agli inizi degli anni Novanta e i principali strumenti, attraverso i quali i paesi europei hanno scaricato parte della loro responsabilità nei confronti di migranti e richiedenti asilo sugli Stati confinanti, sono stati il principio dei “paesi terzi sicuri” e gli “accordi di riammissione”.
Il principio dei “paesi sicuri” fu introdotto nella costituzione federale tedesca nel 1993, allo scopo di regolare l’ingresso dei migranti in cerca di protezione provenienti da Polonia e Repubblica Ceca. In base a tale principio divenne possibile rifiutare l’ingresso, o rimuovere dal territorio tedesco, i richiedenti asilo provenienti da un “paese sicuro”. In breve tempo la politica dei “paesi sicuri” venne adottata da altri paesi europei e tutti i paesi confinanti con l’unione vennero dichiarati “sicuri”, trasformandosi in una sorta di zona “cuscinetto” per richiedenti asilo e migranti in transito. Il fine di mantenere buone relazioni con i paesi dell’Unione ha comportato, inoltre, una responsabilità per gli Stati confinanti nella gestione dei movimenti migratori irregolari diretti verso Ovest. La conseguenza è stata che l’irrigidimento delle politiche migratorie europee si è propagato con effetto domino ai paesi dell’Europa centrale e orientale: questi ultimi hanno, a loro volta, modificato le proprie legislazioni sull’immigrazione, dichiarato “sicuri” i paesi confinanti e sottoscritto accordi di riammissione con i paesi di origine e transito dei migranti. Nel corso dell’ultimo decennio, alcuni paesi dell’Europa centrale e orientale hanno più volte emendato la propria cornice legislativa in senso restrittivo. Per esempio, secondo l’art. 14 dell’Act on granting protection to aliens within the territory of the republic of Poland del 13 giugno 2003, allo straniero proveniente da “un paese d’origine sicuro o un paese terzo sicuro” è rifiutato lo status di rifugiato dal momento che tale condizione individua “la natura manifestamente infondata della richiesta”. Ai sensi della precedente Polish Aliens Law del 1997, la provenienza da un paese sicuro e la natura “manifestamente infondata” della domanda d’asilo dovevano essere prese in considerazione congiuntamente per legittimare un rigetto dell’istanza.
Gli accordi di riammissione sono lo strumento che rende possibile l’effettiva deportazione dello straniero dal territorio di uno Stato e sono, perciò, essenziali sia all’implementazione delle politiche di esternalizzazione dell’asilo, che a quelle di rimpatrio degli immigrati cosiddetti “illegali”. Anche in questo caso la Germania si è trovata a svolgere il ruolo di pioniere sottoscrivendo con la Polonia, nel 1993, un accordo intergovernativo sulla co-operazione in materie riguardanti i movimenti migratori (Noll 2002). Questo accordo era una modificazione bilaterale di un documento più generale, sottoscritto nel 1991 dalla Polonia con gli Stati Schengen, che si era però rivelato inefficace nel limitare l’immigrazione, soprattutto verso la Germania. Durante gli anni Novanta, la maggior parte dei paesi dell’Europa occidentale ha concluso simili accordi con gli Stati di origine e transito dei migranti. Dal momento che i paesi dell’Europa centrale e orientale costituiscono una via obbligata per raggiungere da terra l’area Schengen (oltre a essere spesso zone d’origine dei movimenti migratori), tutti i nuovi Stati membri e i paesi candidati sono, perciò, vincolati da accordi di riammissione. A loro volta, tali paesi hanno sottoscritto accordi analoghi con Stati di origine e transito dei migranti che si trovano ancora più a Est rispetto all’Unione: sia al fine di rendere possibile il rimpatrio degli stranieri cosiddetti “irregolari” e dei richiedenti asilo, sia a quello di adattare il proprio ordinamento all’aquis Schengen. Oltre che con la Germania e gli altri paesi Schengen, la Polonia ha concluso accordi di riammissione con Bulgaria, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Ucraina, Croazia, Moldavia, Ungheria, Lettonia, Estonia, Slovenia e Svizzera; mentre la riammissione verso Russia e Bielorussia è regolata da un accordo con le ex repubbliche sovietiche. Nel caso della Romania (un paese che parteciperà alla seconda fase dell’allargamento a Est), escludendo l’area Schengen, sono stati conclusi accordi di riammissione con Ungheria, India, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Svizzera; mentre sono in corso negoziati con Estonia, Ucraina, Bielorussia, Cina, Bulgaria, Lituania, Turchia, Lettonia, Serbia, Montenegro, Libano e Iran[[Per gli sviluppi delle negoziazioni sugli accordi di riammissione tra paesi candidati e paesi terzi di vedano i rapporti annuali della Commissione europea sui progressi nell’accesso (Regular Reports on Progress Towards Accession) disponibili per ogni paese candidato. . L’espulsione degli stranieri si configura, così, come un meccanismo transnazionale a cerchi concentrici: i paesi dell’Europa centrale e orientale non sono che stazioni intermedie di un dispositivo che ha il suo cuore nello spazio di libera circolazione europeo, ma i cui effetti vincolanti raggiungono territori dislocati molto al di là dei suoi confini ufficiali[[Secondo Frank P. Weber, i precedenti di questo genere di accordi sono da rinvenire in quelli firmati dalla Germania nel 1920-21 con Polonia, Russia, Lituania, Lettonia e Estonia al fine di consentire le deportazioni di massa degli “indesiderati” (Weber 1996). . Fino al punto che, disegnando un tracciato degli accordi di riammissione, si potrebbe ricavare una mappa dei “flussi di espulsione” dei migranti le cui traiettorie risultano indipendenti da ogni loro scelta soggettiva.
Principio dei “paesi sicuri” e accordi di riammissione non sono gli unici esempi di deterritorializzazione dei confini europei. I migranti che fanno ingresso legalmente sul territorio dell’Unione incontrano, e “azionano”, il confine fin da quando si recano presso l’ambasciata o il consolato nel loro paese di origine per richiedere il visto d’ingresso. Didier Bigo e Elseph Guild hanno recentemente utilizzato la formula ‘police à distance’ per descrive il sistema di regolazione dei visti Schengen (Bigo – Guild 2003, p. 49-50). Nell’utilizzo che ne fanno gli autori, il termine indica forme di controllo esercitate da “professionisti” delle strategie sicuritarie che non fanno capo alle forze di polizia ma, piuttosto, alle autorità diplomatiche e alle burocrazie amministrative. Anche i migranti che cercano di fare ingresso nell’Europa allargata eludendo, totalmente o parzialmente, i requisiti di legge incontrano i suoi confini molto prima delle delimitazioni territoriali ufficiali: per esempio, quando utilizzano delle compagnie di trasporto che espletano servizi verso i paesi dell’Unione o i paesi candidati. I vettori, infatti, sono obbligati a effettuare severi controlli sugli stranieri che trasportano al fine di evitare le sanzioni previste dalle leggi europee. Clausole che sanzionano i vettori per il trasporto di migranti privi della necessaria documentazione d’ingresso sono contenute in tutte le legislazioni dei paesi dell’Unione, e vengono ora introdotte anche in quelle dei paesi candidati. In Polonia, per esempio, tali disposizioni furono introdotte inizialmente con la Polish Aliens Law del 1997, mentre l’art. 138 del nuovo Polish Act on Aliens stabilisce che “se il vettore [trasporta nel territorio della Repubblica di Polonia uno straniero non in possesso [… dei documenti di viaggio e del visto richiesto per attraversare il confine [… è sanzionato con un ammenda in PLN pari a euro da 3000 a 5000 per ogni persona trasportata”. Disposizioni analoghe sono presenti anche nella legislazione rumena (art.7 della Emergency Ordinance on the regime of aliens) e bulgara (art. 20 della Law on Foreigners emendata nel 2001). Oltre all’ammenda amministrativa, la legge polacca e quella rumena obbligano il vettore a riaccompagnare lo straniero fino al paese da dove è stato trasportato, o a risarcire le spese sostenute per il rimpatrio. In questo modo, non solo funzioni tipicamente attribuite allo Stato sul controllo dei propri confini vengono delegate a soggetti privati, ma anche compiti operativi relativi al rimpatrio[[Tra gli “antecedenti storici” delle sanzioni ai vettori vi sono le penalità che venivano imposte alle compagnie di trasporto, in servizio da e verso le colonie dell’impero britannico, quando imbarcavano condannati senza accertarsi che avessero l’autorizzazione richiesta. Jeremy Bentham descrive l’evoluzione delle ordinanze che prevedevano questo tipo di sanzioni in riferimento alla colonia penale in New South Wales (Bentham 1803). .
Le trasformazioni dei confini dell’Unione lasciano poco spazio a una rappresentazione della polis europea come di un sistema territoriale, sia che tale termine venga inteso in senso “forte” o “debole”. Anche dottrine della sovranità che non riconoscono un ruolo preminente al principio di territorialità della legge concepiscono, infatti, i confini come limiti che designano sovranità distinte (Kelsen 1945, p. 212). Al contrario, i confini europei si presentano come aree dove la sovranità è condivisa tra attori diversi, ed è talvolta delegata a soggetti privati. L’oggetto del dominio non può essere identificato né unicamente con il territorio, né con le persone, ma piuttosto con ciò che Michel Foucalt nella sua lezione sulla Governamentalità ha definito come un “complesso costituito dagli uomini e dalle cose”:
Le cose di cui deve occuparsi il governo sono gli uomini, ma nei loro rapporti, legami, imbricazioni con queste altre cose che sono le ricchezze, le risorse, i mezzi di sussistenza, il territorio, certo, nelle sue frontiere, con le sue qualità, il suo clima, la sua siccità, la sua fertilità; sono gli uomini nei suoi rapporti con queste altre cose che sono gli usi, le abitudini, i modi di fare o di pensare, ecc., e infine gli uomini nei loro rapporti con queste altre cose ancora che possono essere gli incidenti o le disgrazie come la carestia, l’epidemia, la morte, ecc. (Foucault 1978, p. 52).

La risorsa, la cui appropriazione è resa possibile dai confini, non è il territorio, ma la relazione tra le persone e questo “complesso” di cose. È la rivendicazione soggettiva di poter scegliere liberamente il territorio su cui stabilirsi e il tipo di relazione che si vuole instaurare con esso a essere trasformata in una risorsa limitata. In altre parole, i confini istituiscono un rapporto di appropriazione sulla stessa libertà di movimento delle persone.
Procedure amministrative di ‘police à distance’, accordi di riammissione e meccanismi analoghi sono dispositivi di controllo sui movimenti di popolazione che deterritorializzano la sovranità statale, tracciando confini che non possono essere rappresentati come delimitazioni lineari. Essi costituiscono confini amministrativi la cui funzione non è semplicemente quella di tenere al di fuori che è percepito come un “intruso”, ma è innanzitutto una funzione di governo della popolazione sia all’interno che all’esterno del territorio. Quest’ultimo punto mette in luce un altro significato implicito in tutti gli atti di appropriazione: la possibilità di disporre del bene che è stato appropriato (Bixio 1988). I confini consentono una “messa a valore” della mobilità delle persone trasformandola in un bene che può essere scambiato. Molte delle politiche migratorie europee confermano questa concezione della mobilità come valore di scambio. Senza dubbio esemplari sono quelle basate sul principio di “condizionalità” migratoria, ai sensi del quale quote di ingressi legali, determinate a seconda della domanda di lavoro interna ai paesi ospitanti, vengono riservate ai cittadini dei paesi che collaborano nel combattere l’immigrazione clandestina, ovvero sono efficienti nel rimpatrio dei loro stessi connazionali o dei migranti in transito[[Sul principio di “condizionalità migratoria si veda il documento” Communication from the Commission to the Council and the European Parliament integrating migration issues in the European Union’s relations with third countries, COM(2002) 703 final, 3 Dicembre 2002. .

I confini interni dell’Europa (e la loro funzione di differenziazione)

Se si può concordare sul fatto che il successo del sistema degli Stati nazione è stato raggiunto esportando i suoi confini (lo jus publicum Europaeum ) a un livello globale, appare invece fuorviante l’idea secondo la quale questo processo è stato accompagnato dall’espansione di ordinamenti giuridici territoriali. Le conquiste degli Stati moderni non sono state caratterizzate solo dalla demarcazione di confini che hanno tracciato delimitazioni territoriali, ma soprattutto da confini che hanno stabilito differenze tra gli individui. In altre parole, da confini di status. Uno dei maggiori studiosi di diritto pubblico internazionale del secolo scorso, Rolando Quadri, ha descritto i sistemi giuridici coloniali come ordinamenti dove le norme non si applicano secondo criteri di spazialità, ma secondo “la qualità delle persone” (Quadri 1950, p. 14). I sudditi delle colonie sono soggetti a uno status personale che li segue “ovunque vengano a trovarsi” (id.).
Il principio di “personalità della legge” era un codice generalizzato nei sistemi coloniali (Fisch 1992; Hooker 1975). Due questioni risultano, però, rilevanti anche ai fini della presente analisi: in primo luogo, ogni status contiene al suo interno una domanda di protezione giuridica; in secondo luogo, status differenziati generano tensione rispetto ai principi dell’universalismo giuridico. Questa tensione, in conflitto soprattutto con la giustizia penale, veniva riconciliata nei sistemi coloniali delegando l’amministrazione della giustizia a corti amministrative, o derogando ai principi generali sulla base di criteri di personalità della legge. Di conseguenza, gli statuti giuridici differenziati, privilegiati o meno che fossero, non erano fondati solo su presunte e pre-esistenti qualità personali, ma anche giuridicamente costruiti. In uno studio recente sulla giustizia penale nelle colonie italiane, Luciano Martone descrive lo sviluppo delle politiche giudiziarie dirette ai sudditi delle colonie. La costituzione di corti amministrative ad hoc (invece che penali) venne utilizzata, anche nei dibattiti parlamentari, per legittimare la deroga dai principi generali, adducendo come giustificazione la necessità di espletare in modo più celere e efficiente le procedure giudiziarie (Martone 2002).
In Europa, la costruzione delle posizioni giuridiche dei non cittadini segue percorsi analoghi. L’analisi dell’espulsione e della detenzione degli stranieri nelle legislazioni dei paesi di recente allargamento, e di quelli a tutt’oggi candidati, mette in luce una compenetrazione crescente tra istituti penali e amministrativi. Questo processo, che ha già caratterizzato l’evoluzione del diritto dell’immigrazione negli altri paesi europei, è un aspetto della cosiddetta “europeizzazione” delle legislazioni dei paesi dell’Europa centrale e orientale, ovvero, del loro adeguamento agli standard comunitari. Il confronto con istituti tipici del diritto coloniale non intende tracciare aproblematiche comparazioni quanto, piuttosto, utilizzare esempi tratti da contesti storici differenti per chiarire in quale senso i confini siano stati qui definiti come il locus di convergenza del rapporto tra legge e persona e tra legge e territorio. I confini sono stati intesi in questa sede come “strumenti di produzione di relazioni” che non possono essere schiacciate sulla relazione con il territorio. D’altro canto, però, essi mettono in luce una dimensione spaziale che consiste nella possibilità di riprodurre, attraverso le differenziazioni di status, una precisa “ri-localizzazione” delle posizioni giuridiche degli stranieri rispetto allo spazio giuridico. Come nel caso degli ordinamenti giuridici coloniali, la costruzione di statuti giuridici differenziati, attraverso la delega delle posizioni personali a una giustizia differenziata, assolve alla funzione di tracciare confini biografici che seguono gli individui.
L’espulsione si configura come l’istituto giuridico che consente di “ri-localizzare” i trasgressori dell’inviolabilità dei confini rispetto allo spazio giuridico europeo. Anche quando la sanzione formale per i migranti che fanno ingresso o risiedono illegalmente sul territorio è di natura penale, l’espulsione continua a essere la punizione tipica riservata ai non-cittadini. Se, da un lato, questa misura può portare a conseguenze più severe di quelle previste dalle norme penali, come nel caso della detenzione amministrativa degli stranieri finalizzata all’espulsione, d’altro canto, sanzionare penalmente condotte come l’ingresso o la permanenza illegale sul territorio assolve a un potente ruolo di criminalizzazione simbolica. Le legislazioni di tutti e tre i paesi presi in esame prevedono, con gradi diversi, sanzioni penali per i migranti privi della documentazione di ingresso e soggiorno. Al capitolo sulle “sanzioni penali” del nuovo Polish Act on Aliens si legge che chiunque “risiede sul territorio della Repubblica di Polonia senza l’autorizzazione richiesta [… è punibile con una pena pecuniaria” (art. 148). Sia la legislazione rumena che quella bulgara puniscono l’attraversamento illegale dei confini con sanzioni che contemplano anche la reclusione. Nel 2001 il governo rumeno ha approvato un’“Ordinanza di emergenza sul confine di Stato rumeno” (Emergency Ordinance on Romania’s state border) ai sensi della quale “l’ingresso o l’uscita dal paese tramite l’attraversamento illegale del confine di Stato integrano un reato punito con la pena della reclusione in carcere da 3 mesi a 2 anni” (art. 70(1)). Infine, l’art. 279 del codice penale bulgaro prevede fino a 5 anni di carcere per chi attraversa i confini nazionali senza essere in possesso della necessaria documentazione. Sebbene il comma quinto dello stesso articolo escluda la punibilità di coloro che fanno ingresso nel paese per richiedere protezione, rapporti di organizzazioni non governative testimoniano di numerosi casi di richiedenti asilo detenuti sulla base delle disposizioni del codice penale[[International Helsinki Federation for Human Rights, Annual Report, 1999.
. Questi casi hanno sollevato numerose preoccupazioni per l’illegittima violazione dei diritti dei richiedenti asilo. Tuttavia, anche la restrizione della libertà personale dei migranti per il semplice attraversamento irregolare dei confini dovrebbe essere motivo di allarme, dal momento che simili reati sono legislativamente costruiti. Essi, infatti, non offendono beni giuridici preesistenti, di natura pubblica o privata, ma nozioni variabili e spesso importate di “ordine” e “sicurezza” che, come si è visto, sono per lo più il portato di un processo di “comunitarizzazione” dei confini. In conseguenza, vi è una bassa percezione dell’anti-socialità di questi “crimini” da parte di coloro che li pongono in essere.
In tutti e tre i paesi, l’espulsione si configura comunque come la punizione tipica per i trasgressori delle norme sull’attraversamento dei confini, ed è generalmente preceduta dalla “collocazione di uno straniero in un centro sorvegliato o dal suo arresto finalizzato all’espulsione” (capitolo 9 del Polish Act on Aliens). Ai sensi della Polish Aliens Law del 25 giugno 1997 e successive modificazioni, uno straniero poteva essere detenuto per 48 ore prima dell’espulsione, che potevano diventare 90 giorni in base alla decisione di una corte. Il nuovo Polish Act on Aliens, oltre a reiterare la misura, introduce una clausola che dispone: “il periodo di permanenza nel centro sorvegliato o in arresto finalizzato all’espulsione può essere prolungato per il tempo necessario a eseguire la decisione, quando questa non sia avvenuta per cause attribuibili allo straniero. Il periodo di permanenza nel centro sorvegliato o in arresto finalizzato all’espulsione non può superare un anno” (art. 106(2)). Questo esempio illustra come la medesima condotta, integrata dall’ingresso o dalla permanenza illegale sul territorio, possa portare, da un lato, a una sanzione penale che si risolve in un’ammenda pecuniaria (ma qualificata come penale dalla rubrica legislativa), dall’altro, a una procedura amministrativa a cui può seguire fino a un anno di detenzione. In altre parole, una grave limitazione della libertà personale consegue a norme e procedure amministrative, invece che penali. Inoltre, la dizione “per cause attribuibili allo straniero” può essere compresa meglio facendo riferimento a legislazioni che contengono previsioni analoghe. Per esempio, ai sensi della legge sull’ immigrazione tedesca, che ha senza dubbio esercitato forte influenza su quella polacca, il periodo di detenzione può essere prolungato se l’espulsione non è stata eseguita perché lo straniero non ha collaborato nelle procedure di identificazione o nell’acquisizione dei documenti necessari al rimpatrio. Anche se non formalmente definite come penali simili disposizioni hanno, quindi, un contenuto correzionale tipico della teoria moderna della pena che mira a “correggere” i comportamenti antisociali.
Nel caso degli stranieri che non soddisfano i requisiti di legge per l’ingresso e il soggiorno sul territorio rumeno, l’Emergency Ordinance on the regime of aliens opera una distinzione tra le misure amministrative finalizzate al “ritorno dello straniero” (art. 88-90) e l’ “espulsione dello straniero” (art. 91-92). A entrambe le procedure consegue la deportazione fisica dello straniero dal territorio, indipendentemente dalla sua volontà. Il criterio che differenzia le due tipologie non risiede, perciò, nelle loro conseguenze, ma nel fatto che l’espulsione è riservata allo straniero “che ha commesso un crimine sul territorio rumeno” (art. 91(1)). Il combinato disposto degli articoli 92(2) e 15(1) esclude l’espulsione per gli stranieri “indagati o incriminati in un procedimento penale [quando il pubblico ministero emette un ordine di interdizione a lasciare il domicilio o il territorio” (art.15(1a)) e per gli stranieri “condannati con sentenza passata in giudicato a una pena detentiva” (art.15(1b)). Sebbene l’ingresso illegale sul territorio sia qualificato come un reato penale, dal quadro legislativo delineato si evince che gli stranieri “irregolari” non sono sottoposti a ordinario procedimento penale, almeno che non siano già stati condannati o, nei loro confronti, sia stato emesso un ordine di interdizione a lasciare il territorio. In tutti gli altri casi, a loro viene riservata solo l’espulsione.
Alle rubriche sul “trattenimento in stato di fermo” e sui “centri alloggio” anche la legislazione rumena prevede la detenzione amministrativa per gli stranieri. La misura può colpire sia gli stranieri nei confronti dei quali sia stata disposta la misura del “ritorno” sia gli espulsi. Tuttavia, mentre nel primo caso il trattenimento decade generalmente dopo 30 giorni, e può essere prolungato fino a un massimo di 6 mesi (art. 93(2)(6)), nel secondo caso non sono previsti limiti massimi alla detenzione. Risulta chiaro, quindi, come la qualificazione della detenzione quale misura amministrativa di “trattenimento”, oltre a contemplare gravi limitazioni per la libertà personale, permetta di derogare, di fatto, ai principi generali del diritto penale che richiedono la determinazione tassativa dei limiti minimi e massimi della pena.
La legge bulgara sull’immigrazione (Law on Foreigners) prevede una vasta gamma di misure nei confronti degli stranieri che non rispettano le norme sull’ingresso o soggiorno sul territorio: la “revoca dell’autorizzazione a permanere” (art. 39(1)); l’ “accompagnamento coattivo alla frontiera” (art. 39(2)); l’ “espulsione” (art. 39(3)); il “divieto di ingresso” (art. 39(4)) e il “divieto di lasciare il territorio” (art. 39(5)). Mentre l’espulsione è disposta nei confronti dello straniero che “costituisce una seria minaccia per la sicurezza nazionale e l’ordine pubblico” (art. 42(1)), ed è sempre accompagnata da un divieto di reingresso della durata di 10 anni, nei casi dello straniero nei confronti del quale sia stato disposto l’accompagnamento alla frontiera non vi è un’interdizione automatica a fare ritorno. Diversamente dalla legislazione polacca e rumena, la legge bulgara non prevede la detenzione amministrativa degli stranieri. Ciò nonostante, la sovrapposizione tra i presupposti di applicazione delle misure amministrative e quelli della condotta tipizzata come reato, non esclude che lo straniero possa essere trattenuto ai sensi del codice penale[[Secondo l’organizzazione “International Helsinki Federation for Human Rights”, in Bulgaria è pretica comune detenere i richiedenti asilo e i cosiddetti “bogus” (fasulli) richiedenti asilo nell’area di transito dell’aeroporto di Sophia e in un centro vicino a Drujba per periodi molto superiori alle 24 ore previste in un ordinanza del Ministero dell’Interno (International Helsinki Federation for Human Rights, annual report 1999).. Anche in questo caso, quindi, il destino di chi viola i confini nazionali appare ambiguo, dal momento che la punizione prevista dal codice, così come l’intero procedimento penale, vengono superati dall’applicazione dell’espulsione.
Il fatto che la legge bulgara non preveda la detenzione amministrativa per gli stranieri non dà conto di una scelta politica dissonante, ma piuttosto di un minor grado di “europeizzazione” della legislazione nazionale. Questo giudizio si evince anche dal rapporto della Commissione europea sui progressi della Bulgaria nell’accesso all’Unione, dove si raccomanda che vengano costruite, in numero adeguato, strutture di detenzione per i migranti “illegali” al fine di adattarsi agli standard previsti per lo spazio di “libertà, sicurezza e giustizia”[[European Commission, Regular Report on Bulgaria’s progress towards accession, 2003.. Coerentemente con questa raccomandazione, il numero sempre crescente di stranieri detenuti nei centri sorvegliati previsti dalla legge polacca viene giudicato dalla Commissione come un’indicazione di efficienza nell’implementazione delle misure Shengen[[European Commission, Comprehensive monitoring report on Poland’s preparation for membership, 2003.; mentre il programma PHARE per la Romania prevede lo stanziamento di considerevoli finanziamenti per la costruzione di nuovi centri di detenzione per migranti[[Phare 2001, Strengthening the management of the migration phenomenon in Romania, RO-0107.17. .
In una prospettiva comparata con la normativa di Romania e Bulgaria, la legislazione polacca si presenta come quella dove il processo di “europeizzazione” è più avanzato: i rimedi amministrativi prevalgono su quelli penali, mentre questi ultimi svolgono un ruolo prevalentemente simbolico. All’estremo opposto di un’ipotetica scala di comparazione, la legislazione bulgara mantiene ancora una forte caratterizzazione penale, eredità della cornice normativa precedente alla transizione post-comunista. In tutti e tre i paesi si assiste, in ogni modo, a una progressiva amministrativizzazione delle posizioni giuridiche degli stranieri, a tutto detrimento delle garanzie stabilite dai principi generali del diritto penale e della possibilità di controllo giurisdizionale sulle procedure.
Il “reato” commesso da chi viola i confini dell’Europa è un crimine di dis-locamento (displacement). È generato dal fatto stesso di trovarsi “fuori posto” rispetto all’ordine giuridico: “L’estraneità si manifesta innanzitutto quando l’azione non è semplicemente mis-locata ma dis-locata, quando resiste alla collocazione nello spazio giuridico” (Lindahl 2003, p. 10). Le punizioni ordinarie non possono rendere giustizia di questo crimine perché sono finalizzate a ristabilire un “ordine” e una “sicurezza” ai quali gli stranieri non appartengono. L’unica punizione possibile è l’espulsione, nella misura in cui rappresenta il bando dall’ordine costitutivo della società (Sayad 1996). Persino il principio di legalità può essere disatteso al fine di ricostituire l’ordine “minacciato” da coloro che non ne fanno parte. Jeremy Bentham, in uno scritto sulla questione della legalità nella colonia penale del New South Wales, ha descritto una situazione analoga in riferimento a dei condannati in scadenza di pena:
Nella misura in cui sicurezza ed economia entravano in gioco, legalità e opportunità sembravano essere in uno stato di avversione perpetua. La legalità richiedeva che ogni uomo dovesse essere liberato dal servaggio, nell’istante stesso la sua condanna giungeva al termine; l’opportunità (essendo la legalità fuori questione) avrebbe forse richiesto che, in una società così costituita, egli non dovesse essere mai rilasciato. (Bentham 1803, p. 50; corsivo nell’originale)

L’espediente identificato da Bentham per riconciliare questo stato di cose risulta di particolare interesse per le argomentazioni qui sostenute:

Qui, dunque, la punizione fu vista, fu analizzata e i suoi elementi costitutivi separati: il confinamento nel New South Wales, assieme al servaggio a esso accessorio, fu rimesso; l’esilio fu lasciato, e per tutto il tempo in pieno vigore. (ibid., p. 51; corsivo nell’originale).

I confini diacronici dell’Europa

I confini non si manifestano solo in una dimensione spaziale ma anche in una temporale che influenza fortemente la condizione giuridica dei migranti: le vite dei migranti sono marcate dai periodi di attesa per ottenere l’autorizzazione all’ingresso o alla residenza nel paese “ospitante”; dal tempo necessario a maturare i requisiti per accedere a uno statuto giuridico diverso come la residenza permanente; dal periodo di residenza che le legislazioni nazionali richiedono ai fini della naturalizzazione[[Sulla dimensione temporale dei confine si veda anche C. Westin (1998).. Più in generale, i migranti godono di diritti pro tempore, condizionati al permanere del loro statuto giuridico come residenti legali (o meno) sul territorio. Il sociologo algerino Abdelmaleck Sayad ha osservato come l’ordinamento giuridico dei paesi “ospitanti” consideri sempre i migranti in una posizione transitoria, destinata però a perdurare indefinitamente (Sayad 1992). L’indefinita – e quindi definitiva[[Sul punto, si veda F. Rahola (2003) – temporaneità che caratterizza la soggettività giuridica dei migranti consente una continua ridefinizione del rapporto tra cittadini e stranieri: i confini spaziali e temporali della cittadinanza si estendono fino a includere nuove categorie di “non più” stranieri, in un movimento che, allo stesso tempo, ne esclude altri, non solo dagli originari confini della polis, ma anche dai nuovi confini allargati che prima potevano invece essere attraversati.
Le fasi successive attraverso le quali verrà realizzato il processo di allargamento mettono in luce questa dimensione diacronica dei confini dell’appartenenza europea. Sebbene siano esenti dall’obbligo di visto, i cittadini dei paesi candidati sono soggetti alle leggi sull’immigrazione quando fanno ingresso negli attuali Stati membri. Il loro diritto di risiedere e circolare nello spazio di “libertà, sicurezza e giustizia” è soggetto a misure analoghe a quelle che limitano e regolano l’accesso dei cittadini dei paesi terzi, come l’espulsione, la detenzione amministrativa e l’autorizzazione al soggiorno e al lavoro. Il rapporto della Commissione europea sui progressi della Romania nell’accesso all’Unione sottolinea con enfasi il gran numero di migranti rimpatriati nel 2003 dai paesi dell’Unione: il dato è considerato come una positiva riprova del successo degli accordi di riammissione, così come dell’efficienza dei paesi confinanti con la Romania (tra i quali l’Ungheria ha da poco fatto ingresso nell’Europa allargata) nell’implementare le misure di controllo Schengen[[European Commission, Regular Report on Romania’s progress towards accession, 2003.. Oltre a ciò, i cittadini dei paesi candidati sono soggetti alle disposizioni approvate nei loro paesi di origine al fine di prevenire i movimenti migratori illegali verso l’Unione. A titolo di esempio, si può citare ancora una volta il caso della Romania dove, nell’agosto 2001 è stata approvata un’ordinanza di emergenza ai sensi della quale: “L’ingresso o la fuoriuscita da uno Stato straniero attuata con l’attraversamento illegale dei suoi confini, commessa da un cittadino rumeno o da una persona senza cittadinanza residente in territorio rumeno, è considerata reato ed è punita con la reclusione da 3 mesi a 2 anni”[[Art. 1(1), Emergency Ordinance referring to the punishment of some action committed abroad by Romanian citizens or by person without citizenship residing in Romania del 30 Agosto 2001.. Un cittadino rumeno (nonché futuro cittadino europeo) che si trovi ad attraversare illegalmente i confini di uno Stato membro dell’Unione europea (o di un qualunque altro paese che diventerà o meno parte di essa) è quindi passibile, se catturato, di essere espulso dal territorio del paese ospitante, rimpatriato in Romania, e qui perseguito per aver violato i confini di un altro Stato.
Persino dopo l’allargamento i cittadini dei nuovi paesi membri non beneficeranno immediatamente del venir meno dei confini interni allo spazio Schengen: i lavoratori, infatti, non saranno liberi di circolare per un periodo transitorio che va dai due ai sette anni. Durante questo tempo, gli ingressi per motivi di lavoro saranno regolati secondo le politiche nazionali e comunitarie sull’immigrazione, anche se condizioni più favorevoli possono essere negoziate tra i singoli Stati[[European Commission, Information note on the free movement of workers in the context of enlargement, 6 Marzo 2001. . Quanto sino a qui affermato poteva essere dedotto già dai negoziati sull’allargamento, ed è stato puntualmente confermato dopo l’ingresso nell’Unione di dieci nuovi paesi membri il primo maggio 2004, dal momento che solo Irlanda e Inghilterra non si sono avvalse del “periodo transitorio” per i lavoratori provenienti dall’Europa centrale e orientale (mentre ai lavoratori provenienti da Malta e Cipro è stata garantita da subito la libera circolazione in tutti paesi membri dell’ Unione). Nonostante un’accresciuta mobilità fosse vista dai cittadini dei paesi candidati come uno dei maggiori benefici dell’allargamento[[European Commission, European citizens and freedom, security and justice, a qualitative survey of citizens of the 15 Member States and of the 13 applicant countries, Marzo 2003., l’accesso alla cittadinanza europea viene dunque limitato proprio nel suo contenuto più significativo: la libertà di circolazione e stabilimento negli altri Stati membri. Già prima dell’allargamento, tuttavia, l’esenzione dall’obbligo di visto per chi proveniva dai paesi candidati facilitava il loro accesso, spesso informale, al mercato del lavoro e li poneva in una posizione privilegiata rispetto ai lavoratori migranti di diversa origine nazionale. Il manifestarsi di queste dinamiche è stato osservato, per esempio, tra i lavoratori migranti impiegati in agricoltura nella Spagna meridionale, dove i polacchi si trovano un gradino sopra nella scala di competitività con i lavoratori provenienti da paesi africani (Bell 2002). Inoltre, un atteggiamento di fatto più flessibile nell’applicazione di misure quali l’espulsione contro i cittadini di paesi candidati alla prima fase di allargamento ha garantito loro alcuni vantaggi anche nei confronti dei cittadini di altri paesi candidati come la Romania.
Il riposizionamento delle frontiere orientali dell’Unione porta con sé la fortificazione di confini che, in precedenza, erano facilmente attraversati dagli abitanti dell’Europa centrale e orientale o, in alcuni casi, neppure esistevano. La storia della regione è stata caratterizzata da frequenti sconvolgimenti della sua carta geografica, tra i quali quello seguito alla caduta del blocco comunista rappresenta solo il più recente. È questa una delle ragioni per cui, in molti dei paesi candidati, è fortemente sentita la questione delle cosiddette “minoranze etniche” o “nazionali” che risiedono e hanno la cittadinanza di altri paesi. Il caso dell’Ungheria è sicuramente il più problematico, dal momento che vi sono minoranze ungheresi in Slovacchia, Romania, Ucraina, e nelle repubbliche della ex –Jugoslavia. Anche se in grado minore, situazioni analoghe sono presenti in altri paesi, come esemplifica il caso dei cittadini di nazionalità polacca che vivono in Ucraina, Romania e Moldavia. La ricercatrice rumena Alina Mungiu-Pippidi ha osservato come la chiusura dei confini orientali dei nuovi paesi membri “rendrerà difficili le connessioni tra le minoranze e i paesi dove si trova il grosso della loro cultura, dando impulso agli ingressi legali e al risentimento” (Mungiu-Pippidi 2001, p.7). Questa situazione ha indotto alcuni tra i paesi candidati e tra i nuovi Stati membri ad approvare delle leggi che riconoscono alle proprie minoranze, che risiedono e hanno cittadinanze di paesi stranieri, uno statuto di semi-cittadinanza nei paesi d’origine. Il caso più noto è quello della cosiddetta “Status Law” che conferisce alle minoranze ungheresi che ne facciano richiesta il diritto a ottenere in Ungheria dei permessi di lavoro tramite una procedura semplificata e altri benefici, tra i quali assume particolare importanza il fatto di poter fare ingresso nel paese. Seguendo l’esempio ungherese, altri paesi hanno approvato legislazioni che conferiscono analoghi diritti alle proprie minoranze etniche o abbreviano i tempi per ottenere la cittadinanza: rientrano tra queste le legge polacca sul rimpatrio (Repatriation Act del 9 novembere 2002) e gli emendamenti introdotti alla legge bulgara sulla cittadinanza.
Queste disposizioni normative possono essere considerate vere e proprie leggi di status e sono state aspramente criticate, come nazionalistiche, perché basano il conferimento di diritti su un principio etnico, contravvenendo ai valori universalistici che, secondo i loro oppositori, informano invece la cittadinanza europea[[Per un’analisi della Status Law ungherese e per I dibattiti che ha suscitato, si veda B. Fowler (2002).
. In senso contrario, altri hanno visto in esse una deroga al principio di territorialità della legge che va ben oltre la “sempre minore” importanza che l’Unione europea assegnerebbe ai propri confini (Fowler 2002). Più semplicemente, possono essere viste come disposizioni che cercano di porre rimedio al problema della mobilità transfrontaliera per chi si troverà ad essere dall’altro lato delle frontiere fortificate della “nuova Europa”. Quest’ultima in nessun modo intende disconosce i propri confini, ma anzi ne riconferma la rilevanza proprio attraverso la loro deterritorializzazione e la loro connessione a statuti giuridici diversificati.
La dimensione temporale dei confini rivela come la cittadinanza europea proceda in una pluralità di posizioni che sono anche diacronicamente differenziate tra loro. Se paragonati a quelli della “vecchia Europa” i cittadini dei nuovi paesi membri godono di uno statuto di semi-cittadinanza, dal momento che la loro libertà di circolazione e stabilimento per motivi di lavoro è limitata. Lo stesso varrà per le fasi successive dell’allargamento, riproducendo una sorta di “sala d’attesa” per futuri cittadini. D’altro canto, i cittadini dei paesi candidati godono già di alcuni privilegi rispetto ai non-europei, mentre i nuovi obblighi di visto, implementati per soddisfare i criteri Schengen di ingresso nel club Ue, ampliano l’area dove la circolazione è interdetta ai cittadini dei paesi terzi che cercano di raggiungere l’Europa (attuale o futura che sia). Quest’ultima disparità sarà mitigata per coloro che possono vantare un “origine etnica” riconducibile all’Europa centrale o orientale (ma pur sempre Europa). Ogni restrizione alla libertà di circolazione e di stabilimento imposta ai cittadini, presenti o imminenti, è però una limitazione imposta anche alla loro mobilità sociale: in altri termini, ogni status differenziato dell’appartenenza europea corrisponde a una posizione in un ordine gerarchico di relazioni.
La dimensione temporale dei confini è rilevante anche per un’altra loro caratteristica: la loro funzione di “ponti” o vie di collegamento che vengono attraversate allo scopo di interagire. Quest’aspetto si ritrova anche negli scritti di Jeremy Bentham, quando si riferisce alla distanza tra le colonie dell’impero britannico misurandola attraverso il tempo:

Parlando dello spazio, io lo misuro con il tempo: perché delle due quantità il tempo – la quantità di esso necessaria per la relazione – è l’unica di importanza sostanziale nella pratica. (Bentham, 1803 p. 5; corsivo nell’originale)

Le distanze stabilite dai confini non sono simmetriche quando vengono misurate attraverso il tempo. La compressione tra lo spazio e il tempo che, secondo alcuni, caratterizzerebbe la condizione della “post-modernità” è smentita quando si considera il tempo necessario ad attraversare un confine in un senso oppure nell’altro: contraddicendo ad assunti comuni, i viaggi dei migranti verso l’Europa possono durare mesi. Da questo punto di vista, i migranti non vivono una dimensione “globalizzata” del tempo, ma un “contro-tempo” (contretemps) rispetto all’espansione della modernità. L’espansione dei confini europei visti nella loro distensione temporale – che è diversa quando si considera l’accesso degli Stati o delle persone – non mette in luce solamente una condizione “transitoria” dell’Europa centrale e orientale (Todorova 1996) ma mostra, soprattutto, un “contro-tempo” nelle ambizioni dell’Europa stessa.

Conclusioni

Negli ordinamenti giuridici coloniali la costruzione di statuti diversificati non era rilevante tanto per la distinzione tra cittadini e stranieri, ma per quella tra cittadini e sudditi (Romano 1908, p. 124). La soggezione all’impero non era un concetto di semplice definizione poiché implicava uno status il cui contenuto poteva cambiare all’interno dello stesso sistema giuridico (ibid.). La tensione tra lo statuto ineguale del suddito, e l’omogeneità del cittadino “universale” degli Stati nazionali, ha trovato la sua riconciliazione a seconda di dove sono stati posizionati i confini cognitivi della cittadinanza. Questi si sono manifestati, allo stesso tempo, sia come confini territoriali che come confini di status; ovvero, come delimitazioni che hanno prodotto relazioni differenziali con ciò che veniva collocato “al di fuori” del loro dominio.
Le rappresentazioni tradizionali della cittadinanza sono state caratterizzate dall’uguaglianza tra i cittadini: la differenza risiede al di fuori dei confini dell’appartenenza, sia che questi vengano fatti coincidere con quelli della comunità nazionale, o che si estendano fino ad abbracciare una cosmopolis ideale. Nel caso dell’Europa invece, come ha osservato Étienne Balibar, il posizionamento e il funzionamento dei confini non riguarda più i suoi margini ma il suo stesso metodo di governo (Balibar 2003). I confini sono trascinati nel cuore dell’Europa dalle biografie degli individui la cui mobilità viene limitata. I confini europei sono radicati nel lascito della modernità, ma le migrazioni contemporanee ne hanno rovesciato la sfida che, per usare un’efficace espressione di Zygmunt Bauman, è rappresentata dalla “vecchia e familiare pressione coloniale ma opposta nella sua direzione” (Bauman 2004, p.7). Utilizzare i confini e le loro trasformazioni per descrivere i processi che investono la cittadinanza europea, raccoglie il guanto di questa sfida nel momento in cui revoca in dubbio ogni assunto comune sull’appartenenza. In primo luogo, il confine, quale strumento che stabilisce un rapporto di appropriazione, svela il gioco delle parti della dicotomia tra cittadino e straniero: l’appartenenza a una comunità politica non può essere un bene giuridico la cui redistribuzione è intrinsecamente limitata se non nella misura in cui la mobilità, che esprime la domanda di cittadinanza piena o parziale, venga espropriata e riappropriata in forme diverse. Ma questo lascia aperta la possibilità di liberare il bene della mobilità da ogni forma di appropriazione. In secondo luogo, il confine, quale strumento di differenziazione, iscrive i limiti esterni della cittadinanza dentro le perimatrazioni interne tra cittadini e suddiditi.
Paradossalmente, il fatto che il carattere esclusivo e discriminatorio dell’Europa si estenda, sia all’interno sia all’esterno, ben oltre le sue delimitazioni territoriali, permette di allargare la sua inclusività potenziale. Questa, d’altro canto, non deriva da un qualche modello astratto di cittadinanza “post-nazionale”, ma proprio dalla trasgressione e dalla contestazione dei confini europei che viene quotidianamente esercitata da chi li attraversa. Solo una considerazione non istituzionale della cittadinanza e la sua “pratica” quotidiana sono in grado di mostrare come i limiti dell’esclusione non possano che coincidere con quelli dell’inclusione, mettendo in questione ogni rigida distinzione tra “cittadini” e “stranieri”. Il processo di allargamento mette alla prova le teorie e le pratiche di definizione della cittadinanza europea dimostrando come la deterritorializzazione e il riposizionamento dei confini della polis europea iscrivano una frammentazione nella soggettività giuridica del cittadino. In altre parole, ogni confine orientale dell’Europa è un confine tracciato all’interno dell’Europa stessa.

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Rigo Enrica

A été « Jean Monnet Fellow » à l'Institut Universitaire Européen de Fiesole. Elle a publié notamment « Citizenship at Europe's Borders », in Citizenship Studies, 9, 1, 2005; « L'Europa dei migranti » (avec S. Mezzadra), in G. Bronzini, H. Friese, A. Negri, P. Wagner (éd), Europa, Costituzione e movimenti sociali, manifestolibri, Roma, 2003 ; « Razza clandestina. Il ruolo delle norme giuridiche nella costruzione di soggetti-razza », in C. Menghi (éd.), Immigrazione. Tra diritti e politica globale, Giappichelli, Turin, 2002.