La protection sociale en Chine Nouveau Grand Bond en avant

En 2008, j’ai publié un article intitulé « La grande transformation : réforme à double sens en Chine depuis 1980 ». En m’appuyant sur l’analyse proposée par Karl Polanyi, j’ai essayé de montrer qu’après avoir connu la période cauchemardesque de la « société de marché » (市场社会)
au cours des années 1990, la Chine a entamé une nouvelle réforme à contresens dans le but de construire un « marché social » (社会市场). Dans ce que j’appelle un « marché social », le marché demeure le mécanisme principal par lequel s’opère la distribution des ressources, mais le gouvernement intervient dans le processus de répartition afin d’assurer, dans la mesure du possible, la démarchandisation des éléments étroitement liés aux droits vitaux de chaque être humain et de réinsérer le marché dans l’éthique sociale.
Le rythme de cette réforme à contresens s’est en effet accéléré au cours de ces cinq dernières années et nous pouvons même parler d’un « Grand Bond en avant » (大跃进)
en matière de protection sociale. L’objectif de cet article est de montrer les changements radicaux induits par ce nouveau « grand bond en avant » social qui a, d’une part, freiné la progression des inégalités, et d’autre part, créé des conditions favorables à la réduction des risques sociaux dans le pays.

Réduire les inégalités

En Chine, les inégalités de revenu peuvent être divisées en quatre catégories : la disparité au sein des zones urbaines, celle à l’intérieur des zones rurales, celle entre les villes et la campagne et celle entre les régions. Les études ont montré que les deux dernières sont particulièrement importantes en Chine.
Afin de réduire la disparité régionale, le gouvernement central a principalement renforcé les transferts fiscaux (财政转移支付) vers les provinces, notamment les plus sous-développées situées à l’ouest et au centre du pays. Depuis 1994, le montant des transferts n’a cessé de croître, jusqu’à 5 000 milliards de yuans en 2013, soit vingt fois plus qu’en 1994. Ce système de transferts fiscaux a non seulement contribué à réduire les déséquilibres budgétaires entre les régions, mais aussi permis une meilleure répartition des services publics.
Ces dernières années ont en effet vu la disparité régionale se resserrer peu à peu avec des taux de croissance économique généralement plus élevés dans les provinces centrales et occidentales que dans les régions côtières. Selon une étude récente, depuis 2004, les écarts interprovinciaux en terme de PIB par habitant ont tendance à diminuer. Les causes en sont multiples, mais le système de transferts fiscaux y joue un rôle capital.
Parallèlement, pour lutter contre les inégalités de revenus entre les zones urbaines et le monde rural, le gouvernement a mis en place deux directives complémentaires au profit du dernier. D’une part, les taxes agricoles ont été progressivement supprimées ; et d’autre part, les autorités chinoises ont multiplié les investissements dans les zones rurales. Si le montant du budget de l’État destiné au monde rural (三农) n’était que d’un peu plus de 70 milliards de yuans en 1997, il a atteint 1 379,9 milliards en 2013.
Après une importante hausse des inégalités au milieu des années 1990, les mesures favorables au développement du monde rural semblent commencer à porter leurs fruits. Depuis 2003, les inégalités de revenus commencent à se stabiliser ; en même temps, en terme de dépenses de consommation des ménages, l’écart entre les habitants citadins et les habitants ruraux a tendance à se resserrer. À partir de 2010, nous pouvons également constater une augmentation de revenus plus rapide chez les habitants ruraux que chez les habitants citadins.
Le Bureau National des Statistiques de Chine a publié, en janvier 2013, les chiffres du coefficient de Gini entre 2003 et 2012, qui servent à évaluer les disparités de revenus au sein du pays. Les données statistiques nous montrent que les inégalités ne cessent de s’accroître sur la période 2004-2008, alors qu’à partir de 2008, la tendance est à la baisse. Si l’indice a tout de même atteint un niveau alarmant de 0.474 en 2012, une baisse continuelle du coefficient de Gini durant cinq années consécutives reste un phénomène rarissime en Chine depuis le milieu des années 1980.

Réduire les risques

Dès le début du troisième millénaire, le gouvernement central chinois a progressivement mis en place une série de mesures en matière de protection sociale, axées autour des questions essentielles de la vie quotidienne comme le revenu minimum de subsistance, l’assurance-maladie, la retraite, le fonds public d’aide au logement, la prise en charge des accidents de travail et l’allocation de chômage.

Le revenu minimum de subsistance
Jusqu’en 2000, seuls 4,03 millions d’habitants citadins chinois bénéficient du revenu minimum de subsistance. C’est en 2002 que le gouvernement a entrepris d’élargir la couverture à l’ensemble de la population urbaine pauvre. Depuis, le nombre des bénéficiaires continue de croître et se stabilise aujourd’hui autour de 23 millions.
La vaste campagne chinoise est généralement pauvre. Avant 2000, le gouvernement ne peut concentrer ses efforts dans la lutte contre la pauvreté que prioritairement sur des zones rurales les plus défavorisées. Les résultats sont clairs : entre 1981 et 2004, le nombre de personnes vivant sous le seuil d’extrême pauvreté a été réduit de 500 millions dans le monde entier dont la majorité est de nationalité chinoise. À partir de 2000, le gouvernement chinois s’engage à progressivement étendre les mesures d’aides sociales à l’ensemble de la population rurale pauvre, notamment avec la création en 2007 du système de protection minimale de subsistance. La même année, près de 36 millions de Chinois en deviennent bénéficiaires ; à la fin de 2012, ce chiffre a atteint 59 millions.
Plus de 80 millions de Chinois, ruraux et citadins confondus, bénéficient actuellement de la protection minimale de subsistance.

L’assurance-maladie
Après la disparition du système de commune populaire (人民公社) au début des années 1980, le système médical rural coopératif n’a pu que finir par s’effondrer. Le scénario est assez similaire dans les zones urbaines : le système de santé gratuit et celui de protection du travail ont considérablement dépéri avec des vagues de privatisation des entreprises d’État et de licenciements des ouvriers au cours des années 1990. Au tournant du siècle, plus de 80 % d’habitants ruraux et environs 50 % de citadins n’ont aucune forme d’assurance-maladie.
Dans ce contexte difficile, le gouvernement central a créé, en 1999, la caisse nationale d’assurance-maladie des travailleurs salariés citadins. Ce nouveau régime a l’avantage de couvrir les retraités, mais contrairement à l’ancien système de protection du travail, il exclut les époux et enfants des salariés, ainsi que les nouvelles catégories professionnelles telles que les professions libérales (个体户), les stagiaires et les travailleurs migrants.
À la fin de 2002, le gouvernement a lancé, de manière progressive, un nouveau système de santé pour les ruraux. Avec l’augmentation continuelle d’allocation de soins médicaux accordée par les différents échelons de gouvernement (le montant annuel est passé de 20 yuans par personne en 2003 à 240 yuans en 2012), de plus en plus de Chinois d’origine agricole ont adhéré à ce régime. En 2008, le nombre d’adhérents a dépassé le cap de 800 millions. Depuis, le chiffre se stabilise autour des 830 millions d’affiliés.
En 2009, face à la pression populaire, les autorités chinoises ont publié un projet de réforme du système de santé visant à offrir à la population des services de soins sûrs, efficaces, pratiques et bon marché. Parallèlement, la couverture du régime de soins de santé aux salariés citadins a englobé les travailleurs migrants et l’ensemble des habitants de ville (y compris les nourrissons et jeunes enfants). Si moins de 100 millions de Chinois citadins en bénéficient en 2002, le nombre de bénéficiaires atteint aujourd’hui près de 600 millions, soit 90 % de la population urbaine permanente.
En d’autres termes, en dix ans, la Chine a construit le plus grand réseau du système de santé du monde, dont le nombre d’adhérents dépasse le nombre de la population totale chinoise (car les travailleurs migrants ont la possibilité d’adhérer en même temps aux deux régimes).
De plus, les divers frais de santé, qui ne sont pas pris en charge par la sécurité sociale chinoise, commencent à reculer. Au début des années 2000, la part non remboursée représente près de 60 % des dépenses totales, alors qu’en 2011, elle est de 34,7 %, ce qui est inférieur non seulement à la moyenne mondiale (40,8 %), mais aussi à celle des pays riches (40,5 %). En revanche, elle demeure relativement élevée par rapport à la moyenne européenne (24,8 %).

Le régime de retraite
Depuis 1997, le gouvernement central a commencé à élaborer un système de retraite destiné aux salariés urbains et élargit peu à peu sa couverture. Jusqu’en 2012, plus de 300 millions d’actifs vivant en ville (soit 82 % de la population active urbaine totale) y sont affiliés, parmi lesquels comptent également des travailleurs migrants dont le nombre est passé de 14,17 millions en 2006 à 41,4 millions en 2011.
En 2009, les autorités chinoises décident de mettre en place, à titre d’essai, un nouveau régime de retraite destiné aux paysans : tout habitant rural de plus de 16 ans (les étudiants en sont exclus) peut y adhérer dans son lieu de résidence officiel enregistré dans son livret de famille (户籍地) à seule condition qu’il ne soit pas déjà couvert par un régime de retraite des citadins. Jusqu’en 2011, le nombre d’adhérents a atteint plus de 330 millions. Par ailleurs, un régime similaire a également été instauré depuis 2011 pour les travailleurs non salariés vivant en ville. Entre 2009 et 2011, les différents niveaux de finances publics ont en effet accordé plus de 170 milliards de yuans pour financer les retraites sociales, rurales et urbaines confondues.
En 2012, les trois catégories de régimes de retraite ont couvert au total 790 millions de Chinois, soit près de 80 % de la population de plus de 16 ans. Selon le 2012 Melbourne Mercer Global Pension établi par l’Australia Center for Financial Studies, la Chine est au 15e rang dans le classement des 18 pays évalués, devant la Corée du sud (le 16e) et le Japon (le 17e).

Aide au logement
Au cours des trente dernières années, les conditions de logement se sont améliorées de manière considérable en Chine : 89 % des ménages urbains sont déjà propriétaires de leur logement et la surface moyenne par personne est de 33 m² exprimée en surface de construction. Dans les zones rurales, la proportion de ménages possédant leur maison atteint presque 100 % avec une surface moyenne par personne d’environ 36 m².
Or depuis le lancement de la commercialisation des logements en 1998, un grand nombre de citadins ont du mal à trouver un logement en raison de la flambée des prix de l’immobilier, d’où la nécessité pour le gouvernement chinois d’accorder des allocations de logement. À ce propos, un système de fonds public d’aide au logement (住房公积金) a été mis en place dans un premier temps. Ce système, qui concerne uniquement les salariés ayant un emploi stable, repose sur deux versements mensuels, tant de la part de l’employé que de l’employeur, et selon une certaine proportion. La cotisation est directement versée sur un compte individuel du salarié en vue de son éventuel achat de logement dans le futur. Jusqu’à 2011, plus de 133 millions de Chinois ont en effet ouvert un compte du fonds public d’aide au logement. Le montant total du fond s’élève à 4 060 milliards de yuans et plus de 81,12 millions de personnes en ont déjà bénéficié.
Dans un deuxième temps, le gouvernement a redoublé ses efforts, notamment financiers, pour la rénovation des zones d’habitat précaire (situés principalement dans les zones minières et forestières) et des résidences rurales en état de délabrement (y compris les structures d’habitat des peuples nomades). Entre 2006 et 2012, plus de 13 millions de maisons précaires des bidonvilles ont été rénovées. De même, entre 2008 et 2012, le gouvernement a financé la rénovation de plus de 10,33 millions de logements ruraux en mauvais état.
En ce qui concerne les zones urbaines, la mesure principale mise en place par le gouvernement pour lutter contre la crise du logement consiste à construction des logements sociaux. Entre 2006 et 2012, 11,4 millions de ménages urbains pauvres et 3,6 millions de foyers à revenus relativement modestes ont obtenu des logements grâce à ce système de logement social.

Autres formes de protection sociale
Ici, il s’agit d’allocations liées au chômage, à l’accident de travail et à la naissance accordées aux habitants urbains. En 2012, la couverture sociale des chômeurs ne concerne que 150 millions de personnes. Le nombre relativement peu élevé des affiliés peut s’expliquer par le fait que le montant de l’allocation de chômage est à peine plus élevé que le revenu minimum de subsistance accordé aux plus démunis, alors que le salarié doit lui-même payer une partie des cotisations pour être couvert par l’assurance chômage.
En ce qui concerne la prise en charge de l’accident de travail, le gouvernement central a mis en place en 2004 une loi sur l’indemnisation des accidents de travail. Depuis, le nombre d’affiliés ne cesse d’augmenter pour atteindre les 150 millions à la fin des années 2012, soit la moitié de la population active urbaine. Il faut aussi souligner le fait que le nombre de travailleurs migrants qui y adhèrent est de 71,73 millions. En revanche, le développement de l’assurance à la naissance semble stagner car à la fin de 2012, seulement 150 millions de personnes y sont affiliées.

Conclusion

Entre 2000 et 2012, les dépenses publiques destinées à la protection sociale sont passées de moins de 500 milliards à près de 5 500 milliards de yuans en Chine. Elles représentent en 2012 10,5 % du PIB alors que le pourcentage n’était que de 5 % en 2000. Le tableau (ci-dessous), qui s’appuie sur les données statistiques publiées dans World Social Security Report 2010/11, montre bien la progression du système de protection sociale en Chine par rapport aux autres pays du monde : en terme de dépenses de protection sociale calculées en pourcentage du PIB, la Chine est du même niveau que l’Inde en 2000. Cinq ans plus tard, elle dépasse la moyenne actuelle des pays de l’Asie pacifique. En 2010, le pays dépasse encore la moyenne mondiale actuelle. En 2012, la Chine dépasse non seulement la moyenne des pays de l’Amérique latine et des Caraïbes, mais aussi celle des pays de l’Europe centrale et orientale. Actuellement, elle est en train de rattraper la Russie et le Brésil.

Tableau : les dépenses de protection sociale exprimées en pourcentage du PIB

Pourcentage des dépenses de sécurité sociale par rapport au produit intérieur brut pour la dernière année connue La sécurité sociale
(excepté la branche santé)
社保(除医保)
la branche santé
医保
Europe de l’Ouest 西欧 17,98 7,10 25,08
Europe centrale et de l’est 中东欧 14,08 4,82 18,91
Japon 日本 12,30 6,30 18,60
Amérique du Nord 北美 8,98 6,98 15,96
États-Unis 美国 8,90 7,00 15,90
Taïwan, Chine 中国台湾 11,10 3,76 14,86
Afrique du Nord 北非 11,02 2,53 13,56
Communauté des États indépendants 独联体 9,93 3,59 13,52
Brésil 巴西 9,60 3,08 12,68
Fédération de Russie 俄罗斯 8,25 4,04 12,29
Chine 2012 中国2012 6,75 3,71 10,46
Moyen Orient 中东 7,09 3,11 10,20
Amérique latine et Caraïbes 拉美与加勒比 7,63 2,20 9,83
Chine 2010 中国2010 5,98 3,22 9,20
Monde 世界平均 5,72 2,67 8,39
Corée du sud 韩国 3,70 3,20 6,90
Chine 2005 中国2005 3,94 2,24 6,18
Asie et Pacifique 亚太 3,65 1,68 5,32
Afrique subsaharienne 撒哈拉以南非洲 2,81 2,51 5,32
Chine 2000 中国2000 3,10 1,90 5,00
Hong Kong, Chine 中国香港 2,24 2,31 4,55
Inde 印度 3,10 0,95 4,05
Indonésie 印尼 1,40 0,92 2,32

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La comparaison à la fois chronologique (par rapport au passé) et parallèle (par rapport aux autres pays d’aujourd’hui) permet de bien illustrer l’importance de la progression que la Chine a connue en matière de protection sociale. Il est valable d’estimer que le système de sécurité sociale chinois était largement sous-développé avant 2000, car le pays dépensait effectivement moins pour la protection sociale que la majorité des pays du monde. En revanche, la situation a bien évolué : à l’heure actuelle, les dépenses publiques chinoises de protection sociale sont plus importantes que dans la plupart des pays. Il vaut donc mieux ne pas juger de la performance du système de sécurité sociale d’un pays de manière vague voire simpliste. La question essentielle est d’essayer d’élaborer des critères d’évaluation pertinents permettant de tracer une ligne de démarcation entre un système de protection de haut niveau et système de protection de bas niveau.
Un grand nombre de traités, écrits par des auteurs occidentaux, insistent sur l’idée que la performance d’un régime de protection sociale est principalement déterminée par la nature compétitive d’un système électoral. En d’autres termes, la concurrence obligera le parti au pouvoir à répondre aux attentes des électeurs. En d’autres termes encore, le système de protection sociale ne pourra être amélioré sans l’existence d’une élection véritable. Or, ce point de vue, trop simpliste, semble peu pertinent. Il ne peut, par exemple, expliquer le fait qu’en matière de dépenses de protection sociale, la Chine a pu dépasser un grand nombre de pays pourtant étiquetés « démocratiques » (comme l’Inde, la Corée du sud et certains pays de l’Europe de l’Est, etc.).
Comme le dit Karl Polanyi, la protection sociale est un besoin intrinsèque de la vie humaine ; elle est aussi vivement attendue par la population chinoise. Il faut souligner que le faible niveau de protection sociale d’avant 2000, contrairement à ce qu’affirment un certain nombre d’observateurs, ne constitue pas un trait caractéristique du système socialiste chinois. En fait, ce sont les politiques néolibérales mises en place par le gouvernement au cours des années 1990 qui ont engendré l’effondrement de l’ancien système de protection sociale, d’où la nécessité de lancer une réforme à contresens. Le fait que durant ces dix dernières années, un pays aussi peuplé et complexe que la Chine ait pu mener cette « contre-réforme » de manière efficace montre la forte capacité d’adaptation du régime politique chinois. À l’heure actuelle, le système de protection sociale chinois est encore problématique et l’aspiration de la population à une meilleure couverture sociale demeure très grande. Cela dit, si la pression populaire continue d’exister et que la capacité du régime chinois à s’adapter ne diminue pas, la Chine poursuivra sans doute son ascension au classement illustré par le tableau.

Wang Shaoguang

Professeur à l’Université Chinoise de Hongkong et a écrit « La grande transformation : réforme en double sens en Chine depuis 1980 », article paru dans la revue China Social Science, n° 1 (2008), pp. 129-148