Le développement régional détruit les territoires des peuples autochtones

Les anthropologues qui réalisent des recherches auprès des peuples autochtones se retrouvent souvent acteurs directement impliqués dans des contextes d’implantation de projets de développement à grande échelle. Au début du XXIe siècle, de nombreux peuples autochtones affrontent la pression directe de grands consortiums industriels de construction d’usines hydroélectriques comme celui de la Norte Energia qui construit le barrage de Belo Monte, des compagnies minières internationales, de projets d’agrobusiness d’échelle gigantesque, de projets portuaires et touristiques, entre autres. Simultanément apparaissent des attaques sans précédent contre les droits des autochtones, au sein même du Congrès National, de la part des blocs de ruralistes et d’entrepreneurs.

À partir de l’année 2000 se fait jour un modèle de croissance économique voué à la production et à l’exportation de matières premières agricoles et de minerais, qui a fomenté l’expansion rapide d’ouvrages d’infrastructure et l’exploitation de ressources naturelles à impacts néfastes en territoires autochtones. Des initiatives d’expansion économique en territoires autochtones bousculent les droits des occupants reconnus par les normes internes et de droit international, comme c’est le cas pour l’Initiative d’Intégration d’Infrastructure Régionale Sud-Américaine – IIRSA, approuvée à Brasilia en 2000 lors du Sommet de douze Présidents d’Amérique du Sud. Ses objectifs sont de moderniser les infrastructures de transport, d’énergie et de télécommunications, avec expansion de la voirie, des mines et des barrages. Sa contrepartie nationale, au Brésil, le Programme d’Accélération de la Croissance PAC 1 (2007) et PAC 2 (2010), prévoit de grands ouvrages qui atteignent beaucoup de terres indigènes (TI). En créant les conditions de l’expansion de la production des commodités, ces nouvelles règles forcent l’assouplissement des droits territoriaux de peuples et de communautés traditionnels et redéfinissent les droits des « travailleurs migrants » et stigmatisent les communautés ethniques (Almeida, 2012).

L’Aménagement Hydroélectrique (AHE) de Belo Monte, sur la partie inférieure de la rivière Xingu, troisième usine hydroélectrique du monde, a été entrepris en 2011 par l’entreprise Norte Energia. Elle est une nouvelle version de celle de Kararaô des années 1975-1989. Provisoirement suspendue après la mobilisation des peuples locaux et d’ONG, la construction du barrage a commencé en 2011 sous la pression des priorités développementistes du gouvernement, qui ignorent les droits constitutionnels et internationaux des peuples autochtones et des communautés traditionnelles (S. M. S. B. Magalhães Santos ; F. del M. Hernandez, 2009). Le 9 juillet 2015, le Ministère Public de l’État du Pará divulgue un rapport (Ministério Público Federal, 2015) qui montre une série d’irrégularités dans le processus de retrait forcé des communautés riveraines devant être atteintes par les travaux de l’AHE Belo Monte et souligne la possibilité que les populations riveraines se retrouvent sans accès à leurs moyens de subsistance. La situation se répète avec d’autres AHE comme ceux du Complexe Hydroélectrique de la rivière Tocantins, qui implique lui aussi un ensemble d’entreprises.

Le mouvement politique autochtone au Brésil

Le renforcement du mouvement autochtone à partir des années 1970, et sa consolidation dans les décennies suivantes, ont porté des fruits lors de l’élaboration de la Constitution Fédérale de 1988, qui a rendu obsolète le Statut de l’Indien de 1973, en reconnaissant son identité culturelle différente (organisation sociale, coutumes, langues, croyances et traditions). La Constitution garantit le droit de conserver l’identité autochtone et considère comme droit originaire (antérieur à la constitution de l’État) l’usufruit des terres traditionnellement occupées : il appartient à l’État de veiller à la reconnaissance de ces droits de la part de la société. Selon l’art. 232 de la Constitution, « les Indiens, leurs communautés et organisations sont partis légitimes pour ester en justice pour défendre leurs droits et intérêts, le Ministère Public intervenant dans tous les moments du procès ». Avant la Constitution de 1988, les Amérindiens étaient représentés sous tutelle de la FUNAI – Fondation Nationale de l’Indien. Après la proclamation de la constitution fédérale, des centaines d’organisations d’autochtones ont surgi pour préserver leurs droits. En l’absence de nouveau statut, celui de 1973 continue à être en vigueur, en même temps que la nouvelle constitution et d’autres normes nationales et de droit international ratifiées par le Brésil, comme la Convention 169 de l’OIT et la Déclaration des Nations Unies sur les Droits des Peuples Autochtones (2007). Le Décret n. 1775, du 8 janvier 1996, réglemente le processus administratif de démarcation de Terre Indigène et y introduit une phase « contradictoire », durant laquelle les États, les communes et autres intéressés peuvent présenter des pièces et des preuves dans le but de demander des indemnisations ou de démontrer des vices de procédures affectant, en tout ou en partie, les Rapports d’Identification.

Trois projets de loi ont été présentés à la Chambre des députés pour approuver un nouveau statut des Sociétés Autochtones : un par le pouvoir exécutif et deux émanant d’ONG. À partir de 1992, la Chambre des députés a créé une commission spéciale pour examiner la question. En juin 1994 cette commission a approuvé un nouveau texte qui réglemente le Statut des Sociétés Autochtones. Après les élections présidentielles et avant d’envoyer ce texte au Sénat, en décembre de cette année-là, des parlementaires présentèrent un recours pour que le projet soit examiné par la Chambre en session plénière ; ce qui paralysa la procédure. La révision du statut de l’Indien est l’une des principales demandes des peuples autochtones brésiliens aujourd’hui, avec la démarcation de leurs terres.

Les peuples autochtones exigent le droit de consultation préalable, dans les termes de la Convention 169 de l’Organisation Internationale du Travail, pour toute mesure administrative ou législative qui affecte les territoires et populations autochtones. Le mouvement autochtone défend l’inclusion du thème de l’exploitation minière dans le Statut des Peuples Autochtones et un minimum de préparation pour les consultations, avec traduction dans les langues des communautés et le délai nécessaire pour une décision informée et autonome, comme le détermine la Convention.

Le nouvel assaut contre les droits à la terre des Amérindiens traditionnelles

À partir de l’année 2000 on assiste, au Congrès, à une attaque coordonnée par le bloc ruraliste contre les droits des autochtones. Dans ces conditions, la reprise de la discussion du nouveau Statut des Peuples Indigènes s’accompagne de tentatives d’introduire des régressions normatives. Des propositions visent à abolir des droits acquis et à empêcher la démarcation des Terres Indigènes dans le but de favoriser leur exploitation par des propriétaires fonciers, en visant aussi l’implantation de mégaprojets de barrages, miniers et d’agrobusiness, comme c’est le cas de la Proposition d’Amendement à la Constitution – PEC n. 215, une des 70 propositions législatives anti-autochtones mises en route à la Chambre et au Sénat. La logique de ces propositions est d’annuler les droits acquis par les autochtones depuis 1988 et les ratifications de normes internationales. Propositions d’Amendement à la Constitution, de Lois complémentaires, Projets de Lois, Arrêtés Ministériels et décrets, avec d’autres initiatives, visent à détruire les garanties en vigueur. La PEC 215 vise à transférer la compétence pour démarquer les terres autochtones et celles des populations de marrons, ainsi que la création d’Unités de Conservation environnementale, du pouvoir exécutif au Congrès, ce qui est inconstitutionnel : les compétences des pouvoirs de l’Union ne peuvent être amendées de cette manière.

La démarcation des Terres Indigènes est une procédure simplement administrative selon la Constitution Fédérale de 1988, ne faisant que reconnaître le droit préexistant des peuples autochtones à leurs terres, qui est un droit originaire, puisque la constitution établit que tous les titres qui ont trait aux TI sont nuls. Les terres revendiquées par les Autochtones sont celles qu’ils occupent traditionnellement et qu’ils occupent en permanence, qu’ils utilisent pour leurs activités productives. Elles sont indispensables à la préservation des ressources environnementales nécessaires à leur bien-être et à leur reproduction physique et culturelle, selon leurs usages, coutumes et traditions, selon l’art. 231 de la constitution fédérale de 1988 : « sont nuls et non avenus, sans effet juridique, les actes qui ont pour objet l’occupation, le domaine, et la possession des terres auxquelles se réfère cet article, ou l’exploitation des richesses naturelles du sol, des fleuves et des lacs qui s’y trouvent[…] ».

Le texte actuel du nouveau Statut des Peuples Autochtones, substitutif de celui de 1973, établit, dans le but de criminaliser des comportements d’autochtones, que les Indiens ne sont pas exempts d’imputabilité et possèdent la pleine capacité de comprendre la signification de leurs actes. Pour les condamner, la justice devra évaluer si l’acte pratiqué est en accord avec les us et coutumes de la communauté autochtone à laquelle appartient l’autochtone et s’il avait conscience qu’il commettait un acte illégal. Cela fait partie d’une stratégie pour criminaliser certaines conduites, développées à l’intérieur de la Commission Parlementaire d’Enquête (CPI – Commissão Parlamentar de Inquérito) installée le 11/11/2015 par la Chambre des députés pour scruter les activités de la Fondation Nationale de l’Indien – FUNAI – et de l’Institut National de la Réforme Agraire (INCRA). L’intention, sous l’égide des députés ruralistes, est d’ailleurs de criminaliser non seulement les meneurs autochtones et marrons, mais aussi les anthropologues, les ONG qui appuient les peuples autochtones et d’autres institutions comme le Conseil Indigéniste Missionnaire – CIMI – de l’Église catholique. Par ailleurs, le Décret présidentiel 7957, de 2013, a créé une Compagnie d’Opérations Environnementales de la Force Nationale de Sécurité Publique, un instrument d’État pour la répression militarisée des actions des peuples autochtones et traditionnels qui prennent position contre les activités « de développement ».

Simultanément, on assiste aussi à la judiciarisation des procès de régularisation des Terres Indigènes, ce qui rend les procédures d’identification de ces territoires plus vulnérables aux pressions politiques, comme on l’a vu à partir de la décision du Supremo Tribunal Federal, la Cour Suprême brésilienne, dite TI Raposa Serra do Sol, en 2009. La Cour a énoncé 19 conditions qui s’appliquaient à cette TI-là, mais sans effet sur les autres TI objets d’autres procès. Par ailleurs, la Deuxième Chambre (Turma) de la Cour a décidé d’annuler, le 12/2/2015, les démarcations de trois TI (a TI Guyraroka [MS] des peuples Guarani e Kaiowá, la TI Limão Verde [MS] du peuple Terena et la TI Porquinhos [MA] du peuple Canela-Apãnjekra) en forgeant l’argument de la « borne temporelle ». Selon cet argument, les Indiens n’auraient de droits que sur les terres qu’ils occupaient effectivement le jour de la proclamation de la Constitution, le 5 octobre 1988, à l’exception de toute date antérieure et même de toute justification qui expliquerait le fait qu’ils ne soient pas sur leurs terres, comme dans les cas de déportations forcées. La Cour Suprême, par cette interprétation, nie la déclaration constitutionnelle du droit originaire des peuples autochtones à leurs terres et légitime les expropriations. Alors que selon la Constitution, les peuples autochtones ont droit à leurs terres, sans exiger qu’ils y résident à la date de la proclamation de la Constitution. Par ailleurs, l’arrêté de l’Advocacia Geral da União constitue une interprétation des 19 conditions établies par la Cour Suprême dans sa décision TI Raposa Serra do Sol, étendant son application à toutes les TI, pour arriver à justifier la révision de toutes les démarcations de TI déjà réalisées.

Une autre contribution au démolissage des droits des peuples autochtones, à partir de 2014, a surgi avec le projet du Ministère de la Santé, de « réforme de la politique en direction des autochtones », avec l’objectif de privatiser les actions et services de santé pour les peuples autochtones, par le biais de la création d’un Institut National de Santé Indigène (INSI), entité civile de droit privé. La privatisation de la politique autochtone, dont le soin incombe à l’État, possède des précédents aux tragiques résultats pour quelques peuples. La construction de l’AHE de Balbina, sur la rivière Uatumã (État d’Amazonie) et l’adoption du Programme Waimiri-Atroari (Eletronorte/FUNAI) à partir de 1987 (Baines, 1993, 2000), la construction de l’AHE Tucuruí sur la rivière Tocantins et l’adoption du Programme Parakanã à partir de 1980, et la construction de l’AHE Serra da Mesa avec l’adoption du Programme Avá-Canoeiro (FURNAS / FUNAI) à partir de 1986 (Teófilo da Silva, 2010) révèlent l’histoire récente de changements de stratégie de la part du Secteur Électrique pour l’implantation d’usines dans les Terres Indigènes. L’État délègue l’administration des TI au moyen de programmes pour les autochtones réalisés par les entreprises qui inondent leurs terres, instituant un indigénisme d’entrepreneurs. Dans le cas des Waimiri-Atroari, ils sont devenus les otages d’un programme soumis aux intérêts des entreprises Eletronorte et Cie. Minière Taboca, qui envahirent et dépecèrent une vaste étendue de leur territoire traditionnel (Baines, 2008).

D’autres propositions de loi visent encore les autochtones. La Proposition de Loi Complémentaire PLP 227/2012 considère d’intérêt public, et prétend légaliser, l’existence des latifúndios, des établissements fonciers ruraux, des villes, des routes, des initiatives économiques, des projets de développement, miniers, de déforestation, d’usines et d’autres, dans les Terres Indigènes, révoquant ainsi les droits constitutionnels des autochtones. Le PEC 237/2013 permet aux producteurs ruraux de prendre possession de TI grâce à des concessions, autorisant des activités aujourd’hui illégales comme le louage de TI. L’arrêté 419/2011 octroie des délais ridicules pour la manifestation de la FUNAI et autres organismes chargés de rédiger des avis dans les dossiers d’autorisations environnementales, dans le but d’accélérer la libération de grands projets dans les TI. Le PEC 038/1999 retire du Pouvoir Exécutif la compétence de démarcation des TI. Le PL 1610/1996 vise l’exploration et l’exploitation des ressources minières en TI, et ignore le droit à une consultation préalable des communautés affectées, et donc à la possibilité de rejeter l’exploitation minière.

Le droit à la consultation préalable, libre et informée, sur les mesures administratives, législatives et l’exploitation des ressources naturelles en territoires autochtones, défini par la Convention 169 de l’OIT, est ignoré pour ne pas avoir encore été transposé en droit brésilien (Brzezinski, 2014) et parce que le gouvernement subordonne la consultation aux décisions déjà prises pour l’implantation des grands projets de développement. Le 27/4/2016, la Commission de Constitution, Justice et Citoyenneté du Sénat a approuvé la PEC 65/2012 qui révoque la législation environnementale en vigueur pour les projets d’autorisation de travaux publics : elle établit qu’à partir de la simple présentation d’une étude d’impact par l’entrepreneur, aucune activité entreprise ne pourra plus être suspendue ni supprimée.

La situation est donc de plus en plus complexe et néfaste pour les peuples autochtones, pour les marrons et pour les populations traditionnelles. Leurs droits constitutionnels sont menacés par des stratégies articulées de manière à les supprimer, y compris lorsqu’ils sont référés aux normes de droit international public.

Traduit du Portugais (Brésil)
par Christian Caubet

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Cristhian Teófilo Da Silva. Cativando Maíra : a sobrevivência dos Índios Avá-canoeiros do Alto Rio Tocantins. São Paulo : Annablume, 2010

Grant Baines Stephen

Professeur au Département d’Anthropologie (DAN) de l’Université de Brasília (UnB) ; et Chercheur au Centre national de la Recherche scientifique brésilien. Ce travail a été réalisé avec une bourse du CNPq.