Afin d’identifier les actions à mener dans la cadre de la coopération française décentralisée, on procéda, en 1992, au diagnostic institutionnel et socioéconomique de la ville de Saint-Louis du Sénégal[1]. Les conclusions mirent en exergue la nécessité de renforcer les capacités municipales et de satisfaire la demande sociale. Elles font écho à la rupture amorcée au tournant des années 1970 instituant « le pouvoir local, l’informel et les ONG comme les instruments du développement » (Diop, 2004 : 29).
De nos jours, dans le cadre du développement local, Saint-Louis enregistre une présence plus ou moins dense des ONG. Ces dernières agissent principalement auprès de la population des artisans conçue comme une masse défavorisée et entendent améliorer dans un esprit de partenariat ses conditions financières, managériales et entrepreneuriales. Cependant, quels que soient leurs origines (locale ou internationale) et les secteurs investis (microfinance et artisanat), l’esprit de partenariat mis en avant dans le discours des ONG est concrètement absent de leurs interventions. À travers les opérations de financement et de renforcement des capacités par lesquelles elles comptent atteindre leurs objectifs, elles décrédibilisent les acteurs économiques (artisanes et artisans organisés) et se substituent sur le terrain du développement local à leurs partenaires institutionnels (agences de développement, chambres consulaires et services techniques). Ce faisant, elles soumettent les efforts des acteurs de la ville aux normes globales d’inspiration occidentale.
Sur les décombres de la colonisation et dans les cendres de la construction nationale du développement
L’approche développement local à Saint-Louis s’arrime à un processus de décentralisation administrative entamé par le colonisateur en 1872. Les mesures introduites par la politique sénégalaise de décentralisation administrative qui, un siècle plus tard en 1972, vit la naissance des communautés rurales et qui, en 1996, consacra la phase de régionalisation, s’inspirent directement de cette décision coloniale. Même si on les présente comme des innovations, il faut les rattacher à la politique d’un État qui semble chercher les meilleurs moyens de se soustraire à ses obligations d’offres de service aux « citoyens », prétextant l’argument d’une responsabilisation des populations. L’achèvement du processus de décentralisation intervint dans un contexte de détérioration généralisée des conditions de vie des Sénégalais. Face à l’exode rural, à la sécheresse, à la crise de l’État soi-disant providence, à l’échec renouvelé des politiques d’ajustement structurel et à la précarité de l’emploi, l’État sénégalais jugea opportun de transférer quelques compétences. La décentralisation obéit ici à une logique plus économique que politique ; c’est la seule solution trouvée pour espérer fournir des services publics locaux (Samb, 2004).
Toutefois, l’idée de développement local dans un contexte social, politique et économique précaire permit de nourrir tous les espoirs. Très tôt, elle est apparue comme une démarche privilégiée pour mener au Développement. L’approche s’enrichit des différentes critiques adressées au développement au fur et à mesure que les contradictions jalonnent sa mise en pratique. Aujourd’hui si on entend toujours parler de développement humain ou de développement durable, c’est que le développement local est perçu comme l’opérateur de leur réalisation à chaque échelle d’intervention territoriale ; il est ce qui finalement a le plus la prétention de traduire et de réaliser un développement social et économique harmonieux. Cette nécessaire harmonie entend passer par la valorisation des ressources locales, venant dès lors au secours des thèses du développement endogène ou de la dimension culturelle du développement, valorisés depuis l’époque coloniale (Rist, 1996 : 96).
Dans des contextes soumis à une problématique décentralisation, comme c’est le cas du Sénégal et donc de Saint-Louis, cette valorisation des ressources locales entend passer depuis quelques années par la courroie des ONG. Ces dernières, présentes dès l’aube de la décolonisation, portaient des projets alternatifs qui obéissaient à la volonté de rendre supportable une domination coloniale négatrice de la dignité des colonisés ; puis elles se sont inspirées aux indépendances d’une idéologie tiers-mondiste largement partagée à travers le monde, radicalisant le « discours sur la dignité des autres, selon leurs besoins ». Le contexte des indépendances a ainsi favorisé leur prolifération et la promotion du développement local avant même sa formulation (Hours, 2003 : 14).
Dans une situation où les coopérations bilatérales sont en net recul (Hours, 2003 : 17) et où les institutions multilatérales confinent les États dans des politiques sectorielles relayées par le slogan « moins d’État, mieux d’État », le champ d’expression des ONG s’est élargi. La situation conjointe qui voit les populations, soumises à une paupérisation croissante, engager des initiatives à la base ainsi que des dynamiques associatives locales affectées à la résorption de la crise qu’elles traversent, précise le champ de leurs interventions. Le désenchantement des donateurs particuliers du Nord, qui d’ailleurs s’orientent davantage vers les pauvres de cet univers développé, contraint les ONG, soucieuses de leur survie, à recourir aux financements provenant des institutions multilatérales pour intervenir auprès des populations locales. Dès lors, elles deviennent les relais ou les « outils des politiques multilatérales de leurs bailleurs de fonds » (Hours, 2003 : 15) « sur la scène idéologique et réelle du développementalisme longtemps occulté par des apparences militantes à l’origine » (Hours, 2002 : 89).
Dès lors, ce ne sont plus les élites naguère visées par la politique coloniale et déjà soumises lors du néocolonialisme qui sont concernées, mais les populations à la base. La logique du développement n’épargne aucune entité sociale et le développement local semble incarner le dernier vecteur possible d’une mise à niveau globale. L’intermédiation des ONG pour financer des projets qualifiés de mobilisateurs et élaborés selon une démarche dite participative soumet les efforts du Sud aux normes du Nord. Car, les « obstacles » incriminés dans la réalisation du développement ou l’éradication de la pauvreté sont connus par les travaux de coopération antérieurs et c’est sur ces obstacles que sont envoyées les ONG financées » (Hours, 2003 :18), comme si leur caractère non gouvernemental légitimait leur superpuissance sur les destins des pays du sud.
Décrédibiliser pour mieux mobiliser ?
À Saint-Louis, les ONG rencontrées prétendent se situer dans les approches microsociologique et microéconomique du développement. La perspective d’un développement à l’échelle locale est éclairée par les vertus humanitaires, venant au secours des plus faibles dans un élan de solidarité afin de satisfaire leurs besoins fondamentaux. Elles se gratifient d’une approche transversale et pluridisciplinaire du développement. Tous les secteurs naguère investis par la coopération bilatérale, dont les résultats posent toujours problème, relèvent ainsi de leurs compétences, rappelant du coup que la coopération multilatérale puise aux mêmes sources que les coopérations nationales. Aux mêmes sources analytiques et aux mêmes sources financières, seules les cibles changent, dans une approche du développement abreuvée aux mêmes sources idéologiques, quelles que soient les nuances introduites dans les modalités pratiques de réalisation. L’impression reste grande qu’on n’est guère sorti de la conception linéaire du développement, à la différence qu’il ne s’agit pas ici de réfléchir strictement en termes de secteurs d’activités à faire évoluer, mais bien de mentalités à changer.
L’approche des réalités économiques du Sud cible une multitude d’entreprises dites communautaires et supposées réduire les incertitudes que les premières décennies du développement n’ont su réduire, les ayant même produites. L’agroalimentaire, dans l’esprit des nouveaux sorciers du développement, est la locomotive des nouvelles perspectives industrielles et simplement entrepreneuriales de ces hommes et femmes du Sud en rupture de projets étatiques viables et de maîtrise technique suffisante. Le secteur financier, plus précisément la microfinance, est la clé providentielle permettant de réaliser leurs rêves d’entrepreneurs dans des espaces où les ressources monétaires se font rares et où la mutualité des moyens disponibles est le seul recours envisageable.
Le thème sous-jacent est celui de la lutte contre une insupportable pauvreté. Toutes les ONG prétendent lutter contre ou réduire l’exclusion économique et sociale, en donnant l’impression que les acteurs ciblés s’auto-excluent. Dès lors, la pauvreté cesse d’être une affaire de calories non consommées et d’infrastructures déficientes ou inexistantes ; elle se réduit à une question de mentalité. Les potentialités économiques locales sont certaines, mais les entrepreneurs locaux sont des analphabètes ou des alphabétisés en souffrance de formation scolaire, pauvres et mal organisés, au savoir-faire reconnu, mais menant des activités de survie. On leur conteste généralement un esprit d’entreprise ; en rupture de créativité et d’innovation, ils sont dans l’incapacité de tirer tous les profits des énormes potentialités de l’économie locale. Les ONG semblent l’avoir compris : pour être crédible, il faut être sévère ; il s’agit d’abord de décrédibiliser les acteurs ciblés pour ensuite présenter ses axes salvateurs d’intervention. Les différentes ONG rencontrées à Saint-Louis adhèrent ainsi à l’idée selon laquelle un secteur artisanal performant est une clé de la réduction de la pauvreté, mais il faut d’abord guérir le secteur de son plus grand mal : l’artisan lui-même, engourdi par ses logiques traditionnelles, parentales et religieuses dans un contexte international sans foi, libéral et hyper moderne.
Les structures étatiques n’échappent pas non plus à ce regard sévère des ONG. Si chacune d’elles avoue collaborer avec les agences de développement, les services techniques et les chambres consulaires, elles nourrissent à leur égard nombre de griefs qui rappellent les reproches que les institutions internationales font aux États africains. À suivre les analyses de ces dernières, il semblerait que les faiblesses entrepreneuriales des artisans et artisanes saint-louisiens soient imputables aux institutions publiques locales, incapables de mener les actions à même de promouvoir l’économie locale ou d’avoir une vision cohérente des actions à mener. Si les artisanes et artisans sont contestés dans leur professionnalisme, les agences de développement, les services techniques de même que les chambres consulaires sont disqualifiés pour la construction du développement local ; ils n’ont pas les capacités ni les moyens de s’y atteler avec efficacité. L’État qu’ils représentent est lui-même relégué au second plan. Les décisions doivent émaner de ceux qui ont les moyens d’intervenir dans le quotidien des populations, sous-entendu des seules ONG.
Un messianisme à la recherche de relais locaux
Cette intervention prend la forme devenue universelle du renforcement des capacités. Changer les mentalités, c’est simplement diffuser les « bonnes pratiques » à travers d’infinies sessions de formation. C’est ainsi que les ONG se relaient auprès des associations artisanes pour prêcher leurs bonnes paroles à l’aide de modules tellement semblables qu’ils en deviennent insipides : gestion organisationnelle et gestion financière simplifiée, making cents, hygiène et qualité des produits, GERME (Gérez mieux votre entreprise), gestions des risques et autres trucs et astuces pour entrepreneur performé et performant. Pourtant, si tous les diagnostics sur la ville invitent à des interventions de nature qualitative sur les artisanes et artisans, ils attirent aussi l’attention sur la nécessité de prendre en compte leurs compétences pour intervenir auprès d’eux. Mais les axes stratégiques d’intervention suivent des hypothèses d’intervention figées sans référence aux espaces concrets d’application. Si le constat est fait que Saint-Louis ne compte guère d’espaces artisanaux à même de traduire les leçons apprises en bonnes pratiques entrepreneuriales, les ONG se cantonnent dans la prédication de meilleures opportunités à travers des formules magiques. Il s’agit juste de profiter ou d’encourager l’organisation d’associations dites communautaires de base et, dans un tir groupé, de renforcer par la parole les capacités techniques et professionnelles des quelques uns ou unes dont le savoir-faire est partout clamé et dont l’existence et la visibilité au quotidien ont fourni le prétexte de l’intervention des messies.
La nature des appuis indique que l’idée d’une modernisation des structures sociales et économiques locales, aussi diffuse soit-elle, est ce qui guide encore les postures. Le déplacement du discours des secteurs d’activités aux acteurs locaux est symptomatique du glissement opéré de la coopération bilatérale avec ses grands projets à celle multilatérale plus proche des réalités quotidiennes. Ces dernières sont à transformer par touches contiguës avec des interventions ciblées et ponctuelles. Mais plus qu’aux insuffisances matérielles, c’est aux structures mentales auxquelles il faut s’attaquer. Qu’ils soient agriculteurs, éleveurs, pêcheurs ou artisans, femmes ou hommes, c’est désormais les mentalités qu’ONG et institutions internationales veulent changer. La critique des instances étatiques est en réalité un bon prétexte pour les contourner, après de sommaires visites de courtoisie. L’esprit de partenariat ou de coopération souvent mis en avant se limite à la signature de protocoles au niveau supérieur de la gouvernance. Une fois dans les collectivités locales, la conviction est faite sur leurs faiblesses et il ne reste plus qu’à s’atteler au travail gratifiant de mise à niveau des acteurs locaux aux normes globales. Malgré les ruptures que les ONG prétendent introduire, leur posture donne cette tenace impression qu’il s’agit toujours d’enseigner l’art du développement faut d’être capable de le mettre en œuvre.
Une prolifération institutionnelle inefficace
L’intervention des ONG a incontestablement accéléré la dynamique associative à Saint-Louis. Les diffuses organisations de quartier, les cercles d’amis, de même que les innombrables tontines ont muté vers des groupements d’intérêt économique, des unités de production et des mutuelles d’épargne et de crédit. Il semblerait ainsi que ceux qui, pense-t-on, ont longtemps vécu de manière désorganisée, ont opéré la bifurcation politique qui fait d’eux les acteurs de leur développement. La réalité est cependant que ce mode de structuration qui introduit dans leur quotidien les assemblées générales, les statuts et le règlement intérieur, sans oublier les procès verbaux des augustes bureaux n’est en rien naturel. Il est la résultante du décodage des discours prometteurs d’ONG ayant pris la précaution de poser comme première condition de leur appui la constitution d’un groupe formel. Pour les artisanes et artisans avides d’appui et éduqués dans la vie en réseau, rien de plus facile, au point de faire montre d’un don extraordinaire d’ubiquité. Les associations artisanes – y compris les mutuelles d’épargne et de crédit – se multiplient dans la cacophonie et abritent bien souvent les mêmes membres, suivant en cela l’intervention désarticulée des différentes ONG de la ville.
Les autres acteurs institutionnels de la ville (services techniques, agences de développement et chambres consulaires) déplorent d’ailleurs la grande autonomie d’intervention des ONG. Le reproche n’est situé ni sur le bien-fondé de leur présence ni sur la pertinence de leurs interventions ; face à l’ampleur des tâches, elles sont comme une bénédiction et leurs actions sont utiles aux populations. Ce qui dérange, c’est leur manière d’intervenir. Si chaque ONG se félicite de procéder selon une démarche participative et d’agir de concert avec les autres intervenants en présence, on leur reproche de s’y prendre dans la totale ignorance de la présence des autres. Les agences de développement, blessées dans leur orgueil de planificateurs du développement local, car doublées ou récupérées sur leurs propres territoires, dénoncent l’affairisme des ONG. Les chambres consulaires qui espéraient profiter de la structuration des entrepreneurs locaux pour mieux jouer leur rôle de représentation de leurs intérêts sont dépassées par la prolifération des organisations professionnelles. Les services techniques qui comptaient sur l’expertise des ONG pour améliorer les conditions entrepreneuriales des artisanes et artisans ne peuvent que constater la répétition de leurs actions pour le compte des mêmes opérateurs, sans que leur niveau d’information, de formation et de financement rejaillisse sur leurs comportements. Car, en attendant de réinventer les voies à suivre, les artisanes et artisans collaborent avec les ONG et restent fidèles à une logique de captation de ressources et d’appuis bien exploitée par ces dernières. Mais le constat reste partout le même : à l’issue de telles collaborations, les problèmes demeurent entiers.
Le renforcement des capacités productives et gestionnaires a en effet produit des artisanes et des artisans devenus aussi forts que leurs formateurs sans que leur quotidien s’améliore. Répétant à souhait que les ONG sont là pour les aider, les professionnelles de l’agroalimentaire, par exemple, se demandent ainsi à quoi leur servent finalement toutes les sessions de formation suivies. L’appât de la conquête du marché international ne semble plus prendre. « Sans moyens, les formations ne servent à rien » les entend-on dire de plus en plus, au moment où les sites et les ateliers de transformation des produits continuent de poser de véritables problèmes de santé publique. N’importe quel visiteur de ces lieux de production refuserait ainsi de consommer les produits finis qui en sortent. D’ailleurs, de tels produits continuent de pourrir sur place faute d’exportation alors que la production actuelle est encore insuffisante pour alimenter le marché local. Les circuits locaux de commercialisation ne sont toujours pas maîtrisés, quand bien même ils seraient déjà identifiés. Les situations entrepreneuriales sont ainsi restées les mêmes à l’issue de sessions de capacitation qui sont de véritables moments festifs de vie collective. Désormais, ce que l’on apprécie, ce n’est plus la pertinence de telle ou telle ONG, mais celle qui distribue la plus grosse indemnité de déplacement et offre le menu le plus fourni lors des pauses café et déjeuner. Dérisoires moments où artisans et artisanes goûtent à l’abondance de la globalité. Ils continuent donc de réclamer plus d’aide et d’assistance au point de sombrer dans un opportunisme décrié par les ONG. Aussi ouverts et sensibles soient-ils aux discours, artisanes et artisans restent fidèles à leurs pratiques et affectent les ressources captées à la satisfaction de leurs besoins immédiats.
Au bout du compte, en se voulant plus proches des acteurs locaux en rupture avec les premières décennies de construction du développement, les ONG ne permettent pas une meilleure approche des réalités socioéconomiques à transformer. En examinant les conditions objectives qui les ont installées, la manière dont elles se définissent, appréhendent le contexte à transformer et se déploient, il apparaît qu’elles peinent à ne pas garder des regards d’exilés ou d’expatriés. Elles continuent de concevoir l’espace socioéconomique d’une manière qui augure la reproduction des schémas qui ont donné naissance aux situations actuelles. La valorisation des ressources du terroir reste guidée par une manière unique de comprendre et de faire la société. C’est que le développement local reste du développement et ce dernier, quelles que soient les qualificatifs qu’on lui accole, s’entête à diffuser les normes et les pratiques qui rendent compte de sa perpétuelle et jusqu’ici vaine remise en question.
Saint-Louis n’est pas appréhendée comme le produit d’une histoire exigeant des ruptures dans la manière de la transformer, mais reste perçue comme devant prolonger une histoire qui, jusqu’ici, n’a fait qu’invalider et restructurer les identités (sociales, politiques, économiques) des groupes sociaux qui y vivent. Ainsi, à l’intervenant dubitatif qui disait : « Il ne sert à rien de donner un chapeau à quelqu’un qui a besoin de chaussures ! », on pourrait répondre : il ne faut surtout pas s’étonner qu’il découpe le chapeau et en fasse des chaussures.
