Les ONG, outils de gouvernance global

D’abord associations, dans le cadre de la loi de 1901 en France, les ONG ont connu un développement exceptionnel depuis quatre décennies durant lesquelles elles ont occupé successivement les champs du développement, de l’humanitaire, de la gouvernance aujourd’hui. Leur nombre s’est multiplié, sous la forme de petites ONG, tandis que les plus importantes se développaient jusqu’à devenir d’énormes entreprises de solidarité ou de moralité, telles Oxfam, MSF, Médecins du Monde, Action contre la faim (ACF). Le label MSF s’est répandu dans de nombreux pays, avec des organisations autonomes.

La visibilité des ONG résulte de l’impact émotionnel que déclenchent la faim et la maladie dans le public. Les médias ont joué un rôle déterminant dans l’image des grosses ONG qui sont devenues des acteurs institutionnels incontournables à plus d’un titre. Ces organisations produisent des témoignages sur des situations critiques qui interpellent une conscience morale virtuelle et universelle. Hors de ce surplomb moral, elles s’inscrivent dans des champs politiques nationaux autant que globaux où leur parole est requise moins pour dénoncer que pour agir, ou faire agir, devenant ainsi des thérapeutes planétaires dans les domaines d’élection des ONG que sont la faim, la pauvreté, la maladie, les discriminations de genre, l’environnement et, plus ambigu, la démocratie. Ces problèmes sont inscrits à l’agenda global et les ONG ont pris place dans leur gestion au nom de leur proximité avec les terrains concrets locaux et de leur voix de représentantes de sociétés civiles locales et/ou globales, face à des entités étatiques ou multilatérales en charge de trouver des solutions aux problèmes, à tout le moins d’améliorer les situations les plus désastreuses.

Les ONG se positionnent dans le triangle libéral : État-marché-société civile. Elles seraient la voix de cette société civile dont les contours sont des plus flous mais dont la présence constitue un gage de démocratie et de participation. Ce gage est capital car il est conforme aux normes de la bonne gouvernance, qui suppose que la société civile participe et s’exprime, conformément à des procédures transparentes. C’est pourquoi on peut avancer l’hypothèse que les ONG sont des outils de gouvernance globale, à la fois comme sentinelles et thérapeutes, dans le cadre de la mise en œuvre des normes globales.

Les ONG entre alternatives et substitutions

La fonction de dénonciation et de témoignage des ONG est bien identifiée. Elle fait partie du capital de légitimité de ces organisations qui ne sont pas élues par un corps électoral représentatif. Amnesty International ou Human Rights Watch sont le prototype de ces organisations d’advocacy qui dénoncent des abus, des violences souvent d’État, au nom d’une moralité universelle appelée droits de l’homme.

Au-delà de la dénonciation des indignités apparaît la capacité de proposition visant à suggérer ou expérimenter des solutions techniques et sociales aux problèmes des acteurs individuels et collectifs confrontés à la maladie, à la pauvreté, aux catastrophes naturelles ou politiques et aux abus de droit. On mesure ainsi l’énorme espace qui s’ouvre aux ONG au nom de la protection de droits multiples déclinés dans de nombreux secteurs (santé, éducation, environnement, mais aussi liberté d’expression). L’affirmation selon laquelle les droits de l’homme sont universels fonde le développement des ONG. Elle provoque ce « souci des victimes » sans lequel l’ingérence humanitaire serait sans objet. Après deux décennies (1970-1990) où la plupart des ONG visaient le développement des pays du tiers-monde d’alors, l’urgence humanitaire a installé une scène émotionnelle et morale durable. À la fin de la guerre froide la vocation politique des ONG a été plus clairement assumée. Se sont ainsi développées des ONG de démocratisation (ou d’exportation de la démocratie américaine) dans le monde postsoviétique. Pourvoyeuses d’empowerment, ces ONG se donnaient pour objectif de développer la participation et l’engagement dans des sociétés civiles plus ou moins balbutiantes, invitées à goûter aux processus démocratiques qui supposent la libre expression, bâillonnée par de nombreux régimes.

De l’objectif du développement économique et social à celui de la démocratie politique s’est opéré, dans les années 90, un changement en forme de mutation. Désormais érigées en norme globale, la démocratie occidentale et la « bonne gouvernance » permettent aux ONG de coopérer activement à l’établissement d’un monde plus participatif et plus transparent comme projet et aussi, dans le même temps, de collaborer avec les architectes de ce monde à venir, à savoir les producteurs des normes globales que sont les grandes institutions multilatérales telles que la Banque mondiale et la Commission européenne qui sont les principaux bailleurs de fonds des ONG actuellement, avant les États et les collectivités locales, ces dernières finançant plutôt les projets de développement analogues à ceux des années 70. Les multilatéraux soutiennent plus explicitement de leur côté la lutte contre la pauvreté et la bonne gouvernance, à travers l’appui à l’émergence de sociétés civiles, bien difficile et exposée parfois au maintien ou au retour de régimes autoritaires, dictatoriaux ou nationalistes (Asie centrale, Chine…).

Sans en être très conscientes, les ONG occidentales sont ainsi devenues progressivement des vecteurs indispensables d’une globalisation des normes qui leur vaut d’être prises pour cibles lors d’enlèvement voire d’assassinats, dans des conflits au Moyen Orient ou en Afghanistan. Cette évolution s’est accompagnée d’une professionnalisation des personnels de plus en plus techniquement compétents et moins militants. Elle a été accentuée par l’installation d’actions humanitaires d’État, avec des militaires en charge du « maintien de la paix », au grand dam des ONG embarquées dans des conflits politiques qui les exposent à être prises pour des belligérants ou des croisés.

Porteuses de stratégies alternatives à l’origine, beaucoup d’ONG sont ainsi amenées à des activités de substitution ou de réalisation de politiques multilatérales ou étatiques pour lesquelles elles sont financées. À l’exception notable de MSF en France, qui dispose de fonds propres importants, la plupart des ONG sont financées pour mettre en œuvre des stratégies conçues à Washington ou à Bruxelles, leur capacité de proposition étant réduite dans des appels d’offres extrêmement lourds et techniques.

Les donateurs des années 80-90 ont découvert la pauvreté de proximité, appelée un moment le quart-monde, aujourd’hui simplement l’exclusion. Leurs dons vont aux Resto du cœur plus qu’à des pauvres lointains dont s’occupe la gouvernance globale et ses programmes de lutte contre la pauvreté, de microcrédit (désormais proposé aux chômeurs européens). À mesure que les politiques publiques régressent, faute de ressources dit-on, elles sont déléguées formellement ou informellement à des ONG qui se substituent aux pouvoirs publics.

La solidarité évoquée hier, semble de plus en plus faire place à une charité en direction des exclus de la consommation, de l’emploi, car il y a aussi des pauvres au « Nord » et aussi des riches au « Sud » de telle sorte que la concurrence internationale invite à aider ses proches tandis que la figure de l’Autre lointain est engloutie par l’insécurité orchestrée ou le spectre du « terrorisme ».

Entre solidarité et charité

La globalisation a accentué la prise de conscience d’une interdépendance généralisée entre les hommes et les sociétés. Économie, environnement, santé, énergies, climat, dans tous ces domaines le voisin proche ou lointain détient une partie des solutions. D’où la nécessité d’une rhétorique technocratique globale formulée dans des conférences internationales par les institutions multilatérales. Les ONG y sont invitées, plus rarement entendues.

Dans les années 90, les ONG étaient qualifiées d’OSI (Organisation de Solidarité Internationale) ce qui manifestait une certaine continuité ou la mémoire proche des ONG tiers mondistes de développement des années 70 telles que le CCFD, Frères des hommes… La fin de la guerre froide, ou de son long épisode du XXe siècle, a profondément fragilisé le militantisme solidaire auquel s’est progressivement substitué l’urgence humanitaire, l’apologie néolibérale des vertus morales du marché (trade not aid). Il en est résulté une vision pragmatique, parfois cynique, d’opérations politicohumanitaires médiatiques d’où toute solidarité semblait exclue. Il s’agissait plutôt d’occuper le terrain politique dans une concurrence, souvent dénoncée, entre États mais aussi entre ONG, en lutte pour l’accès aux ressources tant financières que médiatiques.

Conçues comme des instruments de libération à l’époque tiers-mondiste (1960-90), les ONG occidentales sont largement devenues aujourd’hui des outils de gestion des situations de conflits. La référence à la justice a été remplacée par la référence aux droits de l’homme, en partie naturalisés en droits de l’espèce homme dans la biodiversité.

Outre les militaires, les ONG côtoient sur le terrain des fondations philanthropiques qui financent des projets. La plus connue aujourd’hui est la fondation Bill Gates qui finance la lutte contre le SIDA avec des crédits égaux ou supérieurs à ceux de l’OMS (Organisation Mondiale de la Santé). Ainsi, un capitaliste philanthrope global et américain, occupe une place emblématique sur la scène, traditionnelle aux USA, de la philanthropie d’entreprise. Bill et Mélina Gates parlent moins de solidarité que d’investissements éthiques pour un monde plus sûr, mieux maitrisé, sécurisé. Ils parlent clairement de bonne gouvernance et veulent y contribuer.

Progressivement semble se dessiner une instrumentalisation des pulsions charitables en facteurs moraux de bonne gouvernance, c’est-à-dire de lutte contre l’insécurité en particulier celle qu’engendrent la pauvreté, la maladie, l’ignorance. Ces investissements ne sont pas réalisés pour plus de justice, de solidarité, mais pour gérer des risques d’explosions sociales violentes, la plus grande inquiétude du marché, et des États. L’embarras des entrepreneurs, comme celui des États, furent édifiants lors des mouvements sociaux en Tunisie et en Egypte. Les ONG, présentes dans ces deux pays, furent extrêmement discrètes, à l’exception des ONG spécialisées sur la démocratie et les droits politiques.

Les ONG occidentales subissent désormais la rançon de leur succès. Elles cohabitent, plus ou moins bien sur le terrain, avec des soldats de la paix ou de la guerre. Elles doivent affronter dans certains pays l’hostilité de ceux qui se sentent humiliés par leur présence dont l’apolitisme ne résiste pas à l’épreuve des conflits. Elles sont des acteurs idéologiques et géopolitiques de la globalisation dans la mesure où elles répandent et tentent de mettre en œuvre les normes de la gouvernance globale dans une néoguerre froide qui ne dit pas son nom.

L’évolution brossée ci-dessus appelle des illustrations par des études de cas qui seront maintenant présentées. On abordera successivement le profil d’une ONG tiers-mondiste non occidentale de développement au Bangladesh, les ONG d’exportation de la démocratie occidentale en Ouzbékistan postsoviétique enfin les proto ONG et ONG d’État en Chine aujourd’hui dans les secteurs du genre, du travail social, de l’environnement. Dans tous les cas, les contradictions entre les objectifs affichés, les rapports sociaux internes et externes et la confrontation à l’État sont multiples et significatives des enjeux aux différentes échelles que déploient les ONG.

Une perspective autochtone exemplaire d’émancipation au Bangladesh

Gonoshastaya Kendra connu en France sous le nom de Centre de Savar, se présente, en raison de sa profondeur historique et de son évolution sur 40 ans, comme une excellente introduction aux logiques multidimensionnelles qui traversent les ONG, et ce d’autant plus qu’il se situe dans l’une des toutes premières terres d’élection des ONG internationales : le Bangladesh, surpeuplé et accablé par les catastrophes naturelles et les tragédies politiques. Fondé en 1971, à l’aube de l’indépendance du Bangladesh, après une guerre de libération meurtrière avec le Pakistan, par quelques médecins qui ont activement participé à la lutte nationaliste, GK se donne au départ deux tâches : les soins de santé et l’accès à l’éducation pour les fractions sociales les plus démunies et en particulier les femmes, dont la frange supérieure de la population est consciente depuis des décennies de l’extrême domination qu’elles subissent. Une influence maoïste relative et l’ingéniosité locale conduisent à la mise en place d’un système d’assurance-santé à un coût minimal et à la formation de personnels paramédicaux, sorte de médecins aux pieds nus qui parcourent les villages à bicyclette. L’athéisme des dirigeants, leur sensibilité aux inégalités entre les sexes s’actualisent dans des interventions en rupture avec les normes en vigueur : tout établissement religieux (mosquée, église, temple hindou) est interdit dans l’immense campus où est installé à une trentaine de kilomètres de Dhaka, l’ONG ; les femmes gardent les portes du campus contre les attaques des milices de toutes provenances (multinationales, entreprises pharmaceutiques, politiques, etc.), d’autres se déplacent à bicyclette dans les villages pour y dispenser les soins, ce qui fait scandale. Dans l’organisation, des femmes, n’ayant que quelques années de scolarisation, sont parvenues à la tête de départements. Ces grands principes d’égalitarisme et de promotion généralisée, sur le fonds d’une émancipation partagée, gagnée par la diffusion des connaissances, restent centraux malgré la croissance de l’ONG qui ouvre au cours des années qui suivent des usines pharmaceutiques, une université de médecine, des hôpitaux, qui multiplie les établissements scolaires et les abris contre les inondations et étend ses soins de santé dans l’ensemble du pays.

Si dans les années 80 nous la qualifions d’entreprise de développement avec ses quelques 2000 salariés, aujourd’hui elle apparaît le prototype même d’une entreprise sociale, pour reprendre le vocabulaire qui tente, après la fin de la guerre froide, de réunir capitalisme et avancées sociales. Au-delà de ce parcours remarquable, les recrutements qui sont à la source de ce déploiement comptent parmi la première cause interne de fracture, déchirant les rapports sociaux institués sur la base de dirigeants renonçant et de subordonnés appelés à être promus. Personne ne veut être identifié à la catégorie des « pauvres » au service desquels l’ONG se dévoue et les employés fortifient leur différence avec les inférieurs dont ils veulent se distancier. « Écoles de pauvres », « hôpitaux de pauvres » sont fuis par ceux-là même qui travaillent dans l’ONG et qui, pour assurer leur statut dévaluent de fait les institutions qu’elle crée. Neutralisée au début, la hiérarchisation se réinstalle dans les esprits, les comportements, les pratiques, portant la contradiction au cœur même des ambitions de justice sociale de l’ONG.

Alors même que les fissures s’agrandissent dans le corps social de l’ONG, au plan politique, dans la décennie 90 elle est de surcroît l’objet d’une cabale politique. En effet, le dirigeant principal de l’ONG a largement « conseillé » le dictateur de l’époque, H.M.Ershad, sur sa politique pharmaceutique qui sera au plan mondial la première à promouvoir les médicaments génériques. La chute du dictateur remet en scène un schème politique qui s’est structuré à l’indépendance et oppose « collaborateurs » et « libérateurs ». Or, le dictateur est un collaborateur des pakistanais et ses « proches » sont accusés d’être des collaborateurs. L’accusation de collaboration tombe sur le dirigeant de l’ONG – particulièrement injuste puisqu’il fut un indépendantiste actif – l’obligeant au repli et entachant les initiatives de l’ONG, isolée pendant quelques années.

À un troisième niveau les relations entre l’ONG et le comité français qui la soutient depuis l’origine se lézardent aussi au début du XXIe siècle. Les militants chrétiens de gauche, de la couche moyenne, qui l’animaient sont remplacés par des représentants d’une fraction sociale légèrement supérieure et aux codes relativement différents. Le comité français qui fonctionnait lui aussi sur un principe d’égalisation des positions, symétrique des premiers temps de l’ONG, se rehiérarchise, se bureaucratise et se technocratise, s’ajustant finalement aux normes de gouvernance qu’incarnent les ONG et dans lesquelles il entend intégrer coûte que coûte GK. Dans le même moment les premières militantes, jeunes filles d’origine hindoue qui avaient rejoint GK en 1971 et étaient devenues des cadres respectables et respectées, se sont senti méprisées par leurs nouveaux collègues et sont rentrées dans leur village, abandonnant une entreprise dans laquelle elles ne se reconnaissent plus.

L’ensemble de ces divergences, écartements, éloignements se produit enfin dans une société qui ne cesse de se transformer et dont l’islamisation grandissante se situe au plus loin des idéaux politiques de l’indépendance qu’ont portés aussi les fondateurs et employés de GK. Dans cette microhistoire de l’ONG, où se réfractent tant les nouvelles dynamiques de la globalisation que les évolutions conséquentes de couches sociales dans leurs contextes propres, se dévoilent des paysages morcelés, emboités, dont les articulations doivent être recomposées pour l’intelligibilité des phénomènes. La vignette d’une ONG parangon d’un tiers-monde combatif et uni est définitivement ensevelie.

L’échec de l’exportation de la démocratie en Ouzbékistan

Ancienne république de l’URSS en Asie centrale, l’Ouzbékistan est aujourd’hui un État autoritaire et dictatorial dirigé par I. Karimov depuis 1991. Jusqu’en 2005 les ONG occidentales, principalement américaines, ont tenté sans succès de développer une société civile susceptible d’assurer une démocratie politique actuellement étouffée. Elles se replient désormais sur des projets d’aide au développement, le pays étant passé en vingt ans du statut de république socialiste relativement riche grâce au coton à celui de pays pauvre, l’éducation, la santé, l’emploi étant en chute libre. Les étapes de cette descente aux enfers illustrent un chapitre du postsocialisme dans lequel les ONG ont connu des échecs à la mesure de leurs ambitions et de leur naïveté. Exporter la liberté politique dans un contexte précédemment qualifié de « totalitaire » fut dans les années 90 une aspiration héritée de la guerre froide et de ses stéréotypes désormais évanouis. Dès la disparition de l’URSS de nombreuses ONG, majoritairement américaines, se sont précipitées dans les pays ex-soviétiques dont la communauté internationale d’alors semblait escompter le retour dans la famille où régnaient l’économie de marché capitaliste et la démocratie politique présumées attachées ensemble dans un paquet idéologique occidental planétaire. L’évolution des ONG en Ouzbékistan est un bon analyseur de l’évolution politique du pays. La notion d’ONG, inconnue sous l’URSS, a été importée dès les premières années de l’indépendance. Les organisations mentionnées comme bailleurs de fonds sont en totalité étrangères, tandis que les ONG « locales » sont le produit de leurs appels d’offres. On verra qu’elles sont plus ou moins conformes au label d’ONG dans la mesure où on y relève beaucoup d’entreprises familiales, ou d’activités programmées mimétiquement suite à des formations dispensées à grande échelle dans tout le pays. L’échec des ONG en Ouzbékistan révèle principalement les limites que les sociétés locales imposent à une mise en œuvre de l’empowerment et à des constructions de sociétés civiles importées de l’extérieur.

Jusqu’en 1995 ce sont les élites qui entrent dans les ONG. Il s’agit de très nombreux universitaires, de fonctionnaires, en quête de salaires plus élevés et aspirant à une évolution démocratique de la société ou à développer leurs compétences. Les domaines mis en avant sont ceux de la prise de responsabilités, avec les techniques de prise de parole, de jeux de rôles, dans des ressources centers développés par la Fondation Soros. Les femmes sont particulièrement ciblées par les ONG américaines visant les business women dont les groupes se multiplient dans les villes, à la hauteur des financements disponibles. L’Open Society Institut de Soros met en œuvre une pédagogie de l’engagement dans une société civile balbutiante où l’expression de l’opinion individuelle est peu familière, coincée entre l’expérience de la rhétorique soviétique et des normes « traditionnelles », c’est-à-dire des modalités d’autorité peu propices à l’émergence d’une société civile dynamique.

À partir de 1995, l’abondance des offres de financements par les bailleurs de fonds provoque la mise en place d’un paysage plus confus où chacun veut créer une ONG, au profit de sa famille, avec des projets fragiles et des compétences inégales. Cette situation résulte de la pratique des concours d’appels à projets mise en place par les organisations américaines telles que IREX – International Ressources and Exchange Board, Eurasia Fondation, Counterpart International. Cette dernière organisation réalise des formations à la formulation de projets avec des gadgets pédagogiques peu rigoureux, parfois démagogiques, qui font croire à des milliers de personnes qu’elles vont être sélectionnées et recevoir des fonds pour réaliser des projets éventuellement absurdes dans le contexte local. À l’inverse les formations de la fondation Soros sont mieux ciblées, plus solides et elles ont fait émerger, temporairement, des compétences plus mures et mieux maîtrisées. Dans ce paysage un peu anarchique, vont prendre forme à partir de 1997 des compétences techniques avérées, universitaires des sciences sociales en particulier, qui créent des ONG en forme de bureaux d’études producteurs de données achetées par la Banque Mondiale ou le PNUD (Nations Unies). Ils sont les survivants les plus qualifiés des années antérieures, qui réprouvent l’inflation d’ONG fugaces et inopérantes sous prétexte de prise de parole d’une société civile qui n’est pas au rendez vous car l’État progressivement commence à prendre en main le champ des ONG car elles sont riches de fonds attractifs et susceptibles de freiner les ambitions du régime qui devient de plus en plus nationaliste et autoritaire, avant de sombrer dans la dictature après 2005.

Cette lente montée de la dictature scelle l’échec des prétentions occidentales, américaines surtout, et prépare la condamnation, à terme, des ONG qui sera réalisée en 2005 avec la fermeture de la Fondation Soros, suivie en 2006 par celles des organisations américaines citées et de toutes les petites ONG qui survivaient grâce à elles. Parmi celles-ci, à mesure que se développait une crise économique et sociale liée à la captation des ressources par l’État, étaient apparues des organisations qui se penchaient sur les personnes confrontées à des crises familiales, divorces, violences domestiques, de plus en plus fréquentes avec la montée de l’alcoolisme et de la drogue. L’empowerment programmé n’a pas accouché en Ouzbékistan d’une société civile mais d’une dictature violente et répressive. Celle-ci a désormais remplacé les ONG par de pseudo ONG d’État, à l’affut des bailleurs naïfs, ceux qui prennent leurs désirs pour la réalité.

Ainsi, en Ouzbékistan, depuis la fin de l’URSS, malgré l’investissement massif réalisé par les bailleurs et les ONG occidentaux, le pays a connu un recul politique, économique et social, que les stratégies développées n’ont pas permis de modifier. Entre Chine et Russie, l’Ouzbékistan aujourd’hui participe d’un glacis géopolitique autoritaire que les ONG américaines ont été incapables d’anticiper, intoxiquées par un idéalisme hérité de la guerre froide et une candeur démocratique non dépourvue d’ethnocentrisme. Les ONG européennes furent globalement peu visibles et les financements européens plus modestes de telle sorte que leur part d’échec est elle-même plus discrète, à l’exception d’organisations allemandes comme la Fondation Adenauer qui en 2005 était domiciliée dans les locaux de l’État et se soumettait servilement à son contrôle.

En Chine, les ONG outils de gestion des tensions sociales

Deux phénomènes président au développement ambigu des ONG en Chine. Tout d’abord toutes les ONG enregistrées légalement en Chine sont des ONG d’État à des degrés variables selon leurs activités. À ce jour, il n’y a pas en Chine d’ONG légales, résultant de la simple volonté d’un groupe d’acteurs militants, sans contrôle. Si de tels groupes existent, et sont nombreux, ils ne sont que tolérés et à la merci d’un risque de fermeture. Cette menace produit une certaine discipline. Au-delà débute la dissidence (formulation étrangère) ou des activités anti étatique (formulation étatique). En second lieu de multiples mouvements de protestations contre des injustices et violences locales ont lieu tous les jours en Chine. Ces mouvements sont violents, brefs, non directement dirigés contre le pouvoir central mais contre des exactions des autorités locales, souvent responsables de la gestion des sols. Une extrême décentralisation règne dans l’immense Chine et l’image facile d’un État centralisé et totalitaire est un cliché occidental que peu de Chinois partagent.

Les ONG sont dans la Chine actuelle des outils de gestion des tensions sociales importantes qui règnent. Ces tensions portent plus sur l’inégale répartition des richesses que sur la légitimité de l’État qui demeure jusqu’à ce jour une figure d’arbitrage, de surplomb, le lieu d’une éventuelle justice face aux dérives locales dues à la corruption et au clientélisme. Cette analyse résulte de cinq enquêtes menées entre 2005 et 2010 sur l’émergence du travail social, la prise en charge des malades mentaux, des personnes âgées, le phénomène du volontariat social, la constitution de groupes en forme d’ONG dédiées aux problèmes d’environnement et de genre. L’accès à ces différentes populations n’est pas toujours aisé mais il a offert une vue large de secteurs sociaux à problèmes où se sont développées depuis peu d’années des ONG, légales ou tolérées, car les ONG naissent là où apparaissent des problèmes et des risques de tensions dans la société. Ainsi ce sont les ONG de travailleurs migrants qui ont été aux avant-postes, grâce à l’appui reçu de Hong Kong. Les matériaux recueillis dans ces différentes sphères, principalement à Canton la capitale du Sud prospère, permettent d’analyser les ambiguïtés et les spécificités du développement, mesuré car contrôlé, des ONG en Chine.

On n’évoquera pas ici les quelques grosses ONG étrangères qui sont, pour la plupart, cantonnées à parrainer des initiatives centrales, exposées à une figuration épisodique ou utilisées pour des compétences spécifiques. De même, les petites organisations de coopération décentralisées par exemple, sont savamment exploitées dans les provinces reculées où elles subissent un contrôle tatillon et quotidien. Nous ne sommes pas en Afrique et l’étranger n’est pas maître mais simplement toléré s’il rend service au comité populaire local.

Les formations de travailleurs sociaux dans les universités ne remontent qu’à moins de dix ans en Chine. Elles sont le vivier qui produit une main-d’œuvre pour des ONG sous-traitantes de l’État. Le contenu des formations reprend les manuels américains de travail social et le corpus de connaissances traduit à Hong Kong ou Taiwan. L’animation de groupe y tient une place importante, qui dans ce contexte se greffe sur la rhétorique socialiste d’animation de groupes militants. Produire de l’enthousiasme est au menu et l’idéalisme psychologisant américain y apporte aussi sa contribution. L’emprunt de cette « technologie sociale » ne pose aucun problème d’adaptation. Les quotas de diplômés en travail social augmentent chaque année tout comme le nombre de formations dans le pays. Ces jeunes diplômés ont connu quelques difficultés d’emploi mais la situation s’améliore dès lors que des « ONG de travail social » se voient confier des tâches par les gouvernements locaux, en direction des populations ciblées, personnes âgées, jeunes, appui à l’éducation, animation des quartiers. Inauguré il y a peu, ce débouché paraît préfigurer à plus grande échelle la mise en orbite d’ONG travaillant sous contrat pour l’État. Celles-ci seraient en mesure d’étouffer ou de masquer un moment les initiatives plus spontanées émanant de la société.

Les entretiens menés avec des parents de jeunes malades mentaux ont permis de mesurer l’état de retard de la psychiatrie en Chine mais aussi la mise en place rapide de centres de soins, hôpitaux de jours, écoles spéciales. Ces institutions prennent parfois la forme d’initiatives locales ou familiales peu visibles mais plus fréquemment elles reçoivent lorsqu’elles se développent le soutien du gouvernement local à travers le bureau de l’éducation ou de la santé. Elles deviennent alors des ONG légales encadrées par l’État. C’est ainsi qu’une petite école privée pour enfants dits « autistes » est devenue en quelques années une véritable école, dans un local adéquat, avec le soutien des autorités locales qui y voient la satisfaction d’un besoin longtemps ignoré.

L’enquête réalisée dans une maison de jour pour personnes âgées dans un quartier ancien de Canton nous met en présence d’une organisation de quartier, gérée par le comité de quartier et les autorités de l’arrondissement. L’animation dispensée aux vieillards, à base de cours et de jeux, est réalisée par des travailleurs sociaux et des employés municipaux. Cette organisation soutenue par des travailleurs sociaux de Hong Kong est un autre exemple d’ONG gouvernementale. Ce sont les autorités du quartier qui ont développé ce projet avec l’aide de travailleurs sociaux hongkongais.

Deux organisations de volontaires, l’une nationale, l’autre propre à la province, coiffent l’ensemble des activités de volontariat. Les volontaires réalisent des activités « civiques » d’aide et d’animation, assez analogues à celles des travailleurs sociaux. Ils ne sont pas rémunérés et cumulent des points sur un livret d’activités volontaires qui constitue un passeport social, positif pour l’embauche et pour l’entrée à l’université. Ce service social volontaire n’est pas perçu comme politique par les intéressés qui y investissent leurs loisirs, un besoin d’utilité, ou une alternative à la solitude. On ne peut ignorer néanmoins que ce service civique s’insère dans une tradition d’activisme socialiste militant. L’héroïsme militant est rémanent dans ces pratiques et certaines figures de volontaires ont acquis une renommée médiatique, tel cet animateur de hot line qui répond en direct au désarroi des citoyens qui l’appellent. Indépendamment de leur affiliation à l’une des deux organisations étatiques, nationale et régionale, les volontaires s’insèrent dans des « ONG de volontaires » spécialisées, éducatives, sanitaires, environnementales. L’ampleur du nombre de volontaires permet d’alimenter le nombre de ces « ONG à la chinoise », qui ne sont pas réellement issues d’initiatives de la société civile mais servent, sous encadrement, les besoins de celle-ci, tels qu’ils sont définis par les autorités.

L’affichage et la prise en compte des risques environnementaux, élevés en Chine, a déclenché beaucoup d’engagement. Celui-ci s’inscrit dans les organisations officielles de volontaires ou prend la forme d’initiatives d’étudiants et de jeunes – dans leurs associations – encouragés par des médailles ou des bonus à l’université. Leurs actions participent d’une pédagogie environnementale multiforme destinée à toute la nation. Les difficultés surgissent lorsqu’il y a conflit d’intérêt entre des choix technocratiques et la qualité de vie locale, par exemple lorsque la population locale ne veut pas d’un incinérateur de déchets. Ces conflits fréquents font l’objet de luttes via les médias chinois ou étrangers et nous mettent en présence d’un activisme d’ONG classique en Occident. Ces conflits micropolitiques sont néanmoins l’antichambre de conflits macropolitiques et le gouvernement ne s’y trompe pas qui alterne répression et concession au gré des conjonctures.

On a pu enfin observer l’émergence de groupes de femmes, pour la plupart dans le milieu universitaire ou des médias, qui se saisissent de problèmes de violences contre les femmes, ou de cosmétiques toxiques, ce qui préfigure une contestation de genre. Il en va de même pour les homosexuels qui tentent de s’organiser à travers des organisations discrètes ou acceptées par les autorités sanitaires dans la lutte contre le VIH. Ce sont des ONG proches des canons occidentaux. Tous ces groupes ont besoin de la visibilité donnée par les médias tout en redoutant la répression. Ils s’inscrivent dans l’évolution des mœurs que provoque l’économie de marché et une société de consommation urbaine en plein développement. Internet constitue le principal levier. Cet outil de communication, de mise en réseau, est au centre des inquiétudes du pouvoir chinois par son caractère pluriel, de construction de l’opinion publique, dont le parti a tout à craindre s’il en perd le monopole et le contrôle.

Les ONG hésitent en Chine entre une rhétorique participative encouragée par l’État dans la prise en charge des projets les moins subversifs de gestion des problèmes sociaux et des initiatives appuyées sur l’internet qui construisent des réseaux concurrents de ceux de l’État et brisent le monopole de la parole publique légitime. Pour l’heure la dissidence est minoritaire mais la prise de parole est un habitus difficile à éradiquer dans une scène désormais globale où le moindre téléphone portable peut déclencher des mouvements impensables auparavant.

L’État le sait, qui tente de conserver les ONG dans son champ, celui d’un care d’État, celui du parti communiste chinois, voix du peuple et de la société civile chinoise depuis des lustres. Mais jusqu’à quand ? Le développement de la consommation intérieure, de l’assurance sociale tentent de répondre aux demandes de la société chaque jour plus pressantes. Gagner du temps ne constitue pas néanmoins une solution durable ; encore moins définitive.

Une grande proximité idéologique avec les pouvoirs globaux

À trois époques, dans trois pays différents, les ONG présentées révèlent des entreprises visant moins au développement social et économique qu’au respect des droits de l’homme. Même en Chine, les ONG tendent à partager des compétences antérieurement monopolisées par l’État et bien que contrôlées, elles acquièrent chaque année un peu plus d’autonomie, lentement. Le destin des ONG est étroitement attaché à celui des sociétés civiles locales qui sont plus ou moins mûres. Les ONG en sont les avant-gardes ou les éclaireurs. Toutefois, ces sociétés civiles sont fragiles et volatiles et leur contrôle intéresse tous les pouvoirs, légitimes ou non. Dès lors les ONG sont nécessairement l’objet d’un intérêt ambigu de la part des États car elles sont à la fois des conditions de la reproduction et de la stabilité sociales, des soupapes aux frustrations collectives, mais aussi des forces de proposition, de dénonciation dont l’impact médiatique est puissant. Dans le contexte contemporain de la globalisation des normes, et à un moindre degré des valeurs, les ONG sont des relais indispensables de production et de gestion d’opinions publiques versatiles et fortement émotionnelles. À ce titre elles disposent d’un réel pouvoir politique et d’une capacité de lobbying capitale dans les institutions multinationales. Leurs voix, légitimes hors de tout suffrage, plurielles, sont porteuses d’aspirations nombreuses, plus fréquemment projetées dans un avenir meilleur que réalisées dans les faits, comme une sorte d’utopie postpolitique du bien commun. Ces aspirations rejoignent celles des pouvoirs multilatéraux qui pilotent la globalisation et tentent de la rendre moins chaotique. Outils de gouvernance indispensables, les ONG sont financièrement dépendantes de leurs bailleurs et plus ou moins captives des rhétoriques technocratiques. Invoquant la solidarité, comme devoir moral, elles sont exposées, en permanence à sombrer dans la philanthropie capitaliste d’entreprise et/ou la charité de proximité en temps de crises sans omettre la vogue idéologique des entreprises sociales dont rêvent beaucoup d’ONG chinoises en quête de ressources et d’actionnaires. Les ONG remplissent peut-être le vide béant de la prétendue fin des utopies pour ceux qui s’y engagent et s’y associent tout comme pour des pouvoirs politiques sans projets, tétanisés par la gestion des risques.

Hours Bernard

Anthropologue, directeur de recherches a l'IRD (institut de recherches sur le développement), chercheur associé a l'UMR201 développement et sociétés IRD/P1. Il a travaillé successivement sur les questions politico-religieuses au Laos et au Vanuatu,puis sur l'anthropologie des systèmes de santé qu'il a contribué a développer en France dans le cadres de l'anthropologie médicale. Depuis 2000 il se consacre à l'anthropologie politique de la globalisation en étudiant le développement des ONG humanitaires,les normes de gouvernance globales et l'émergence des sociétés civiles (Chine). Il a publié notamment L'ideologie humanitaire ou le spectacle de l'altérité perdue (L'harmattan, 1998), Domination,dépendances, globalisation, tracés d'anthropologie politique (L'harmattan, 2002) et Enjeux théoriques et épistémologiques de la globalisation pour les sciences sociales avec B. Castelli (L'harmattan, 2011).