La science politique face aux transitions démocratiques en Amérique latine

Depuis une dizaine d’années on assiste au développement d’une véritable industrie internationale d’études politiques sur les transitions démocratiques en Europe de l’Est, dans le Tiers-Monde et tout particulièrement en Amérique latine. Ces études ont parfois atteint une grande rigueur, mais à l’intérieur d’un champ défini en termes strictement politologiques. Nous examinerons ici de plus près la portée et les limites de ce type d’êtudes, à travers deux exemples : une grande production multinationale et un produit dérivé, de facture française.[[Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter et Lawrence Whitehead, Transitions from Authoritarian Rule, 4 tomes, Johns Hopkins Univ. Press (1986). En particulier tome 2 : Latin America, tome 3 : Comparative Perspectives, tome 4 : Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Georgina Sanchez Lopez (dir.), Les chemins incertains de la démocratie en Amérique latine. Stratégies de transition et de consolidation politique, Paris, L’Harmattan, 1993.
La production multinationale, et la référence centrale en la matière, est Transitions from Authoritarian Rule (1986), un ouvrage en quatre tomes édité par Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter et Lawrence Whitehead, dans le cadre d’une recherche lancée au début des années 80 par le Woodrow Wilson International Cerner for International Scholars du Smithsonian Institution aux États-Unis. Il s’agit non seulement d’une référence obligatoire mais aussi, disons-le, de l’expression la plus cohérente de l’orthodoxie universitaire dans le domaine.
Les forces et les faiblesses de l’approche de cette équipe ont déjà fait l’objet de nombreux commentaires. Parmi les points forts, on reconnailt, une grande rigueur dans l’analyse des processus de transition eux-mêmes, c’est-à-dire le passage des dictatures aux régimes parlementaires plus ou moins « consolidés ». Des auteurs comme Alfred Stepan, Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter et Terry Lynn Kalt ont élaboré des typologies des transitions déterminées à partir de plusieurs paramètres : l’existence ou non d’un pacte entre fractions de l’élite, le rôle plus ou moins dominant des militaires, l’importance plus ou moins grande des mouvements sociaux, le rythme du passage d’une étape à l’autre (de la « libéralisation » initiale jusqu’à la « consolidation » en passant par la « transition » proprement dite). Ces auteurs mettent au centre de l’analyse la notion d’incertitude : chaque transition apparaît comme le résultat imprévisible d’une série de stratégies croisées et contradictoires mais qui convergent au moins sur un point : la nécessité de mettre en place un système politique stable et pluraliste. D’autres éclairages complètent le tableau : Lawrence Whitehead analyse les facteurs internationaux qui ont conditionné les transitions dans des pays donnés, tandis qu’Alain Rouquié examine le rôle spécifique des militaires en tant que groupement d’intérêts dans une série de pays en transition et F.H. Cardoso s’intéresse au rôle spécifique des entrepreneurs privés dans la transition brésilienne.
Quant aux faiblesses de l’approche, notons d’abord que ces auteurs privilégient les stratégies des « principaux » acteurs politiques et militaires mais accordent (sauf exception) assez peu de poids au rôle des mouvements sociaux dans la dynamique de changement. Mais la limite la plus importante, à notre avis, c’est l’absence de réflexion sérieuse sur la notion de démocratie elle-même, et notamment sur sa dimension sociale et économique, car le parti pris de ce courant consiste à considérer la démocratie uniquement dans sa dimension institutionnelle. Autrement dit, ces acteurs se sont privés, méthodologiquement, de la possibilité s’interroger sur le contenu de la démocratie, de la citoyenneté démocratique, etc. (voir l’article de Paul Cammack dans ce volume pour une critique approfondie de cet aspect). Ils se contentent de classer parmi les « démocraties » chaque régime qui passe de la dictature à un certain pluralisme consacré par des élections à intervalles régulières et par le respect des libertés fondamentales. On reconnaît l’existence, dans des cas précis, de certains obstacles à la « consolidation démocratique », en particulier la présence maintenue des militaires et la faiblesse organique des partis politiques, mais on s’interroge peu sur les conditions socio-économiques qui ont pour effet de priver des secteurs importants de la population – parfois la majorité – de toute possibilité de participation démocratique réelle. N’avons-nous pas affaire bien souvent à ce que deux auteurs ont appelé des « démocraties de basse intensité » ?[[Cf. B. Gills et J. Rocamora: « Low Intensity Democracy », Third World Quarterly vol. 13, n° 3, 1992.
Le Brésil constitue un cas exemplaire : voilà un pays où, au terme d’une longue et complexe période de transition, initiée par les militaires au pouvoir, les citoyens sont maintenant libres de prendre la parole, de s’organiser et de formuler des revendications sociales. Mais selon tous les indicateurs socioéconomiques que l’on peut consulter, les inégalités, parmi les plus extrêmes du monde, n’ont cessé de se creuser durant la même période. A quelle sorte de démocratie a-t-on affaire lorsque celle-ci n’a aucun effet sur la marginalisation de la majorité de la population ? Y a-t-il nécessairement contradiction entre un concept de démocratie défini en termes purement formels et institutionnels et un concept qui inclut aussi des paramètres socio-économiques ? Les chercheurs du Wilson Center ont perdu une occasion idéale de soulever cette question théorique de grande importance.
Il serait faux de dire que les chercheurs du Wilson Center négligent totalement les problèmes socio-économiques. Au contraire, ils reconnaissaient volontiers que ceux-ci risquent d’affecter gravement les chances de survie ou de « consolidation » de la démocratie dans plusieurs pays. Dans le volume 3 de Transitions from Authoritarian Rule, John Sheahan, (« Economic Policies and Prospects for a Successful Transition ») et Robert Kaufman « Liberalization and Démocratization in South America ») examinent, justement, les écueils posés à la transition par la gestion économique. Leur approche reflète une prise de position politique assez claire : il faut faire « du social » dans la mesure du possible afin de légitimer les nouveaux régimes, mais toute tentative de s’attaquer frontalement aux inégalités et à l’exclusion relève de la démagogie « populiste » et donc nécessairement anti-démocratique. Par conséquent, sauvegarder la démocratie parlementaire signifie trouver le maximum d’équité socioéconomique compatible avec le maintien d’une autorité politique stable dans des conditions de pluralisme. En somme, la théorie politique est mise au service de l’art de gouverner sans bouleverser l’ordre social. Elle devient un guide pratique de la gouvernabilité.
La seule véritable conceptualisation de la démocratie dans cette entreprise est celle d’Adam Przeworski (« Problems in the Study of the Transition to Democracy »). Sa théorie peut se résumer ainsi : ce qui définit la démocratie, c’est le caractère indéterminé des résultats des conflits. La démocratie peut se consolider lorsque l’ensemble des acteurs acceptent l’incertitude de ces résultats. L’idée est intéressante en théorie, mais ne rend certainement pas compte du fonctionnement réel des régimes politiques existants. Les restrictions économiques imposées aux pays d’Amérique latine par le système mondial, en association toujours plus étroite avec les élites locales, laissent assez peu de marge pour l’« indétermination » des conflits sociaux. Les règles du jeu démocratiques constituent certes une ouverture importante pour les mouvements sociaux, qui ne se heurtent plus systématiquement, comme dans les années 70, à une répression brutale. Et certes, on peut considérer l’ouverture démocratique comme un progrès en soi, plutôt que de rester dans un dialogue de sourds entre tenants de la « démocratie formelle » d’un côte et partisans de la « démocratie sociale » de l’autre. Mais les règles de la démocratie parlementaire ne garantissent en rien la possibilité d’une redistribution des richesses – et des ressources politiques – en faveur des majorités marginalisées dans ces sociétés. Si c’était le cas, la dualisation sociale se réduirait plutôt que de se développer.
Il y aurait beaucoup à dire sur le contexte mondial des transitions démocratiques en Amérique latine. Est-ce un simple hasard que ces transitions arrivent au moment où le libéralisme s’impose comme « voie unique » ? Ailleurs dans cet ouvrage, Marcelo Cavarozzi montre qu’il n’en est rien. (Cavarozzi lui aussi a fait partie de l’équipe du Wilson Center en tant que spécialiste des régimes militaires argentins, mais son analyse du contexte mondial des transitions n’a pas eu la place centrale qu’il aurait méritée dans la problématique de l’équipe.)
L’ouvrage collectif dirigé par Georgina Sanchez López, Les chemins incertains de la démocratie en Amérique latine, constitue une des très rares recherches en langue française qui s’insère dans le débat international sur les transitions démocratiques, plutôt que d’ignorer superbement ce qui se passe à l’extérieur. (Les travaux du chercheur-diplomate Alain Rouquié, membre du groupe du Wilson Center, et le sociologue Alain Touraine, sont les autres grandes exceptions. Il ne sera pas question de Touraine ici, mais ses travaux sur les transitions latino-américaines mériteraient à eux seuls de longs commentaires.)
Sanchez López et ses co-auteurs reconnaissent ouvertement qu’ils partagent le parti pris de l’équipe du Wilson Center sur le concept de démocratie et sur la méthode d’analyse des transitions. Pour ce qui concerne la démocratie, Sanchez López annonce dès son chapitre introductif (« Stratégies politiques : choix et contraintes pour la démocratisation en Amérique latine »), qu’il s’agit « d’analyser, dans un esprit comparatif, les processus et les dynamiques de transition et de consolidation de la démocratie, sans chercher à évaluer les ‘résultats démocratiques’ obtenus » (p. 14). De même, Isabelle Bouvier, dans son étude du cas argentin, écrit : « … nous avons opté pour une définition institutionnelle de la démocratie et non pour une démocratie définie en fonction d’objectifs à atteindre » (p. 61). Carlos Arturi, qui analyse la transition brésilienne, va encore plus loin : « La démocratie est considérée dans cette étude dans son acception exclusivement politique, c’est-à-dire en tant que régime politique. Nous refusons ainsi toute définition maximaliste de la démocratie qui la présente comme un type de société particulière (démocratie sociale, populaire, etc.) ainsi que des pré-conditions économiques, sociales ou culturelles réputées nécessaires à son existence » (p. 81).
Dans son introduction méthodologique, Sanchez López stipule que les transitions politiques doivent être analysées sous l’angle des « mécanismes spécifiques d’action des forces politiques », c’est-à-dire sur le plan de « l’ingénierie politique » des acteurs (p. 14), en particulier les élites politiques et militaires. Ces « mécanismes d’action » se traduisent par des stratégies politiques, faites de choix et de contraintes, dans une situation définie par l’incertitude quant au résultat. La transition se déroule en phases, qui ne sont bien sûr jamais parfaitement nettes dans la réalité empirique mais que l’un peut schématiser ainsi, suivant les analyses de G. O’Donnell et P. Schmitter notamment : d’abord la libéralisation, ensuite la transition proprement dite, puis éventuellement la consolidation. Une des grandes thèses de Sanchez López est que ce processus a une logique propre qui n’est pas réductible à des détenuinations structurelles, mais qui se constitue elle-même en une détermination qui conditionne la suite des événements. Autrement dit, les possibilités d’une véritable « consolidation » démocratique – ou de son absence – sont inscrites, du moins en partie, dans les logiques entrecroisées des stratégies des acteurs lors de la transition proprement dite. On voit bien que ce livre s’inscrit donc, très explicitement, dans le droit fil des Transitions from Authoritarian Rule (que les auteurs citent souvent), avec toutes ses vertus et tous ses défauts.
L’étude qui nous paraît la plus claire et concrète est celle d’Isabelle Bouvier sur l’Argentine. Le propos de l’auteur consiste à mettre en évidence l’interaction complexe des stratégies des militaires (ceux de la « ligne dure » et ceux de la ligne plus modérée) ainsi que du premier président élu en 1983, Raul Alfonsin. I. Bouvier propose une lecture très fine et détaillée des événements survenus entre 1978 et 1989, et parvient notamment à démontrer que, contrairement à une interprétation répandue, la transition argentine ne s’est pas produite « à chaud » avec la chute soudaine des militaires au moment de leur défaite dans la guerre des Malouines, niais bien avant : des négociations sérieuses étaient déjà en cours entre une coalition de forces politiques et des généraux relativement modérés avant le coup de force du général Galtieri. L’affrontement militaire avec la Grande-Bretagne avait précisément pour objet, dans la stratégie de Galtieri, de faire capoter ces négociations et de désamorcer un puissant mouvement social.
Elle développe aussi une analyse très pertinente de la stratégie politique d’Alfonsín en montrant comment se combinaient, dans ses calculs à partir de 1983, des considérations de défense de la démocratie et de lune centre le parti adversaire. Elle montre aussi comment se sont manifestées, dans le domaine de la gestion économique, les limites de la défense alfonsinienne des principes de la démocratie. C’est d’ailleurs le seul auteur qui entre dans un certain détail dans l’analyse de l’aspect économique de la transition. Mais elle ne va malheureusement pas jusqu’à s’interroger sur le développement fulgurant de la pauvreté en Argentine, bien documenté dans de nombreuses études, et ses effets possibles sur le contenu de la démocratie argentine.
La méthode qui sous-tend l’analyse de Bouvier nous semble moins intéressante que l’analyse elle-même. Il s’agit pour l’auteur de tracer dans sa complexité une « conjoncture fluide » caractérisée par un « fort degré d’incertitude », dont l’issue dépend moins des conditions objectives que des « évaluations subjectifs qui entourant des choix stratégiques uniques » (cf. T.L. Kart et P. Schmitter). On ne voit pas très bien ce qui l’autorise à assigner plus de poids aux facteurs « subjectifs » qu’aux facteurs « objectifs », et selon quels critères elle établit une telle dichotomie.
Une autre étude très solide est celle de Carlos Arturi sur le Brésil. Cet auteur reprend la thèse bien connue de la « transition octroyée » par les militaires, en montrent que si les généraux ont certes perdu le contrôle de certains aspects du processus, ils sont restés globalement maîtres de la situation et ont su forger un régime démocratique conforme à leurs critères en matière de sécurité nationale. Autrement dit, au Brésil, une véritable consolidation n’est pas à l’ordre du jour puisque les militaires ont pu inscrire, jusque dans la constitution de la « nouvelle république » (1988) les principes d’une surveillance militaire du pouvoir civil et d’une autonomie de l’armée dans la gestion de son propre budget. On le voit bien, même dans les termes strictement politologiques de cette recherche, la transition brésilienne reste incomplète. Il y aurait beaucoup à dire sur une série d’obstacles proprement socio-économiques à la consolidation : absence de réforme agraire, discrimination violente contre les indigènes de l’Amazone, malnutrition d’un pourcentage élevé de la population, etc. Mais comme nous l’avons vu plus haut, Arturi écarte d’emblée de son analyse ce genre de considération.
L’étude qui nous laisse le plus perplexe est celle d’Anne Pivron sur le Mexique (ch. 3 : « Réajustement stratégiques et consolidation du système politique après 1988 »). Ici, le schéma théorique qui domine partout ailleurs est abandonné en faveur d’une analyse minutieuse – parfois franchement absconse – des mutations au sein de l’appareil du parti dominant. Le rapport entre ces manœuvres au sommet et la démocratie reste obscur, à moins que l’un prenne au pied de la lettre les intentions annoncées du président Salinas d’instaurer, à terme, la démocratie dans le cadre de son programme de « modernisation ». Ce programme peut se résumer à la mise en place d’un libéralisme économique à très forte dose (voir les articles de S. Zermeño, L. Gómez et A. Alvarez dans cet ouvrage) accompagné de quelques concessions au pluralisme objectif de la société mexicaine, mais aussi d’une répression systématique de tout ce qui porte réellement atteinte à la domination du Parti révolutionnaire institutionnel. Il est difficile de parler de ce sujet sans évoquer une seule fois la fraude et la répression, mais A. Pivron a réussi ce tour de force. (Elle n’est malheureusement pas la seule spécialiste du Mexique en France à accomplir de telles exploits.)
Sophie Jouineau essaie au chapitre 4, avec un succès mitigé, d’effectuer une comparaison systématique des transitions au Chili, en Argentine et en Uruguay. Nous n’entrerons pas dans le détail de sa démonstration – qui ne brille pas par sa clarté – sauf pour lui donner raison sur un point, ce elle note à juste titre que la « consolidation » reste incomplète dans un pays comme le Chili, puisque le nouveau régime civil est encore « sous tutelle », Dans les trois pays, « à des degrés divers – signale-t-elle -, les militaires conservent, à défaut de pouvoirs directs, des prérogatives dont l’importance s’avère une des contraintes les plus importantes à la consolidation d’un régime démocratique » (189). Ces observations sont intéressantes, mais elles sont proférées, encore une fois, en l’absence de toute analyse du contexte socio-économique des pays en question. Par exemple, peut-on vraiment examiner le retour – certes limité – à la démocratie dans ces pays en oubliant le développement massif ces dernières années de la marginalisation sociale et du secteur informel, et en oubliant que la gamme des options politiques face à cette situation s’est singulièrement réduite depuis les années 70 ?
Dans ce chapitre peut-être plus encore que dans les autres, la démocratie est assimilée à un état stable caractérisé par la maitrise des événements par l’élite politique, autrement dit, à un état de « gouvernabilité ». « Ce qui semble caractériser la consolidation par rapport à la transition » écrit Jouineau, « c’est la recherche et la stabilisation d’un mode de faire la politique qui rende possible des transformations (politiques, sociales et économiques) sans violence ni rupture institutionnelle » (192). Et plus loin : « Ce travail des sociétés sur elles-mêmes dont les élites politiques sont les acteurs principaux, se poursuit dans le période de consolidation et au-delà, où elles s’efforcent de s’adapter au changement social » (200). Il ne s’agit donc pas de provoquer du changement social afin d’approfondir la démocratie, mais seulement de s’adapter à l’environnement socio-économique mondial en canalisant les conflits sociaux nés du libéralisme dans une institutionnalité stable et productrice, si possible, de consensus. S. Jouineau semble avoir parfaitement intériorisé la conception de la démocratie qui prédomine aujourd’hui chez les dirigeants des trois pays dont elle traite.

Les chemins incertains de la démocratie est somme toute une contribution compétente à cette nouvelle branche de la science politique que Philippe Schmitter a lui-même baptisée la « transitologie ». Cette sous-discipline permet certes de mieux comprendre certains aspects des conjonctures de changement politique, tant en Europe du Sud et de l’Est qu’en Amérique latine, mais en passant le plus souvent à côté des problèmes sociaux spécifiques de ces sociétés. En Amérique latine, ces problèmes ne sont pas seulement dramatiques en soi, ils affectent gravement la santé de la démocratie, selon n’importe quelle définition un tant soit peu large de cette notion. Pourquoi travaille-t-on, après tout, sur l’Amérique latine ? Si c’est pour effectuer des comparaisons savantes entre processus politiques en faisant abstraction des problèmes concrets auxquels sont confrontées les populations, n’importe quel continent fera l’affaire. L’idéal étant sans doute un continent imaginaire où aucune variable extérieure à la logique des acteurs politiques ne viendrait perturber le passage serein d’une étape à l’autre des transitions politiques fétichisées.

Cohen James

Enseigne à l'Institut de sciences Politiques de l'Université de Lausanne ( Suisse)