Les formes de l’exclusion sociale urbaine au Brésil Politique urbaine et mouvements revendicatifs

En 1983, G. Freyre, sociologue brésilien inconnu du grand public, publie un ouvrage sur la formation de la société brésilienne : Maîtres et esclaves. Il affirme, au terme d’une ana lyse longuement argumentée, que le métissage (“miscegenation”) entre Blancs, Indiens et Noirs est à l’origine de la plasticité du tissu social et politique de la société brésilienne. En proposant cette rupture épistémologique avec les théories, encore en vigueur, du blanchiment de la race, G. Freyre permet au Brésil d’assumer son métissage. Cette vision d’un Brésil socialement et racialement uni – à l’inverse du Grand Frère américain – demeure pendant de nombreuses décennies le paradigme explicatif de la société brésilienne.

Les spasmes d’une urbanisation chaotique et source d’exclusion sociale vont peu à peu modifier cette vision idéaliste. Nous tenterons ici de présenter les diverses formes d’exclusion sociale dans les grandes villes brésiliennes : qui sont les exclus ? Quelles sont les implications sociales et politiques de cette exclusion ? Existe-t-il des déterminants architecturaux et urbanistiques à cette exclusion ? Nous présenterons ensuite les réponses de l’État en matière de politique sociale : quels sont les objectifs des politiques urbaines ? Et d’abord peut-on parler de politiques urbaines, dans le Brésil contemporain ? S’agit-il comme pour les revendications populaires, de l’affirmation d’une contre-culture ?

La genèse de l’exclusion dans les métropoles brésiliennes

La formation des masses urbaines au Brésil est allée de pair avec l’industrialisation du pays, qui culmine en 1960-65. Celle-ci induit de forts mouvements migratoires, internes et externes. Les migrants – d’origine rurale essentiellement – s’installent alors en périphérie des centres urbains. Si bien qu’entre 1950 et 1980, le rapport entre population rurale et population urbaine s’inverse 67,5% de la population est urbaine, 32,5% rurale, sur un total de 110 millions d’habitants. La pression démographique ne fait qu’accentuer ce mouvement d’urbanisation et renforcer l’armature urbaine brésilienne. Par extension et connurbation, les grandes villes deviennent régions métropolitaines, englobant ainsi les premières périphéries.

Les modalités d’intégration des populations pauvres dans les villes brésiliennes

Lorsqu’un individu se décide à quitter une zone rurale pour s’installer en ville, il est avant tout motivé par la possibilité de trouver un emploi mieux rémunéré ; ce qui ne pose pas de véritable problème tant les disparités de revenus sont fortes entre les zones urbaines et les zones rurales. En revanche, son faible pouvoir d’achat ne lui permet pas d’accéder à la propriété d’un logement. Dans ce contexte, le logement apparaît rapidement non comme un simple toit, mais comme un enjeu social, symbole de l’intégration en ville. Le travail perd ainsi sa valeur sociale au profit du logement. De fait, chaque étape de l’insertion du migrant en ville va dépendre de son accès à un logement.

Les villes brésiliennes sont composées d’une mosaïque de logements populaires, généralement en situation irrégulière par rapport à la législation en vigueur. Ainsi en est-il du locatif populaire (locations de fond de cour), des cortiços (demeures anciennes, détériorées et divisées en logements, généralement situées en centre-ville), ou des favelas.

La connaissance que l’on a des favelas est souvent stéréotypée. Ce qui caractérise la favela c’est moins la morphologie de son habitat (de type bidonvilles) que l’illégalité de l’occupation des terres, consécutive à une invasion progressive ou massive de terrains publics ou privés. En fait, c’est l’illégalité qui empêche les habitants d’améliorer leur favela. En 1980, on dénombrait 377 favelas réparties dans la municipalité de Rio, où résidait 14% de la population. La Rocinha, la plus grande favela de Rio, abrite alors 150 000 personnes. La plupart des favelados résidaient auparavant dans des logements locatifs ou prêtés.

L’accès à la favela est ainsi le résultat d’un “filtrage” descendant” (Sachs -1990: 67) : il indique l’échec d’un individu à s’intégrer dans la ville légale, tout autant que sa capacité d’adaptation au mode de vie urbain. L’accès à la Tavela n’est pas systématique. A l’inverse des autres types de logements populaires, il faut y être introduit par des réseaux de connaissance, attendre une occasion : une baraque à louer, un parent déjà installé. La famille achève alors son droit d’installation (rachat des murs). La propriété, gage d’un statut social, ne s’acquiert donc plus par le travail, mais par l’insertion dans des réseaux qui garantissent l’accès au logement : sociétés d’État, protecteurs, associations.

On a pu estimer à Sao Paulo, en 1987, que 65% de la population vivait en situation irrégulière ! Le clivage le plus important des métropoles brésiliennes est donc celui qui oppose la ville légale, régulière, à la ville illégale, irrégulière. Cette partition, dont les modalités de résidence constituent le symptôme le plus évident, concrétise les discriminations : exclusion des droits de citadinité et de citoyenneté, exclusion du droit à un environnement satisfaisant. Il n’y a pas de déterminants urbanistiques (dans le sens d’une opposition centre-périphérie) à l’exclusion sociale. La ville illégale se loge dans les interstices laissés vacants par la ville légale. Toutefois, cette frontière entre le légal et l’illégal est très instable, en raison notamment de l’extrême mobilité professionnelle et spatiale de la population, passant sans cesse d’un secteur de travail à l’autre, du formel à l’informel.

Les années 80 : amplification et ruptures

La crise économique des années 1980 amplifie puis modifie ce phénomène. Amplification tout d’abord due à une paupérisation accentuée de la population urbaine. La crise exerce prioritairement ses ravages dans les classes populaires et les zones traditionnellement dépourvues d’équipements collectifs. Du fait de l’absence de mobilité sociale, ou plutôt d’une “mobilité descendante” (Sachs – 1990 : 67), on observe aujourd’hui à la fois le phénomène de retour à la favela de ceux qui ont essayé de s’en sortir, mais n’ont pas réussi, et la pérennisation de cet habitat pour une partie de plus en plus importante de la population. Aussi Sao Paulo, préservé jusqu’au début des années 40 du phénomène des bidonvilles, voit-il leur nombre exploser, passant de 141 favelas en 1957, à plus de 1500 aujourd’hui.

Cette crise, et il s’agit d’un phénomène nouveau, bouleverse aussi la situation des classes moyennes. Cette modification de leur condition sociale se traduit notamment par la disparition progressive d’un rapport social essentiel : le salariat. Or, un salaire stable constitue un statut social, il permet d’être intégré, il donne l’accès au crédit. A l’inverse, l’absence d’un revenu stable correspond à un processus d’exclusion de la société institutionnalisée. Le secteur de l’économie informelle, jusque-là ignoré par l’État, apparaît soudain dans toute son ampleur : il concerne près de 30% de la population économiquement active (ces chiffres ne prennent donc pas en compte le problème du travail des enfants).

Cette nouvelle polarisation sociale s’inscrit aussi dans l’espace : la verticalisation affecte les beaux quartiers, alors que dans le même temps la majorité pauvre se voit rejetée vers une périphérie de plus en plus lointaine, ce qui entraîne une croissance horizontale démesurée des agglomérations.

Une rupture, d’ordre qualitatif, intervient dans les années 80. L’insertion des grandes métropoles brésiliennes au sein d’une armature urbaine mondiale. Ce mouvement modifie le paysage urbain, et induit de nouvelles exclusions. Rio, Sao Paulo se restructurent autour des fonctions financières et internationales de certains quartiers, devenant ainsi un des morceaux du grand puzzle de la “ville monde” (Braudel). Les centres traditionnels, comme l’Avenue Paulista à Sao Paulo, deviennent rapidement obsolètes. Cette exclusion de certaines parties de la ville dans l’accès au marché mondial, est aussi une exclusion d’avenir, une exclusion par rapport à la nouvelle modernité. Exclusion qui touche notamment la petite bourgeoisie urbaine (Massiah -1990).

On aboutit donc aujourd’hui, face au processus de fragmentation des métropoles brésiliennes, à une “diminution perverse de la ségrégation socio-spatiale” (Sao Paulo, crise e mudança – 1991 : 58) : l’ensemble de la ville est concerné par les problèmes d’exclusion, qui n’est plus le sort des seules classes populaires. Évoquant la situation de milliers de pauvres résidant dans les rues, certains chercheurs parlent d’ailleurs d’un mouvement de “périphérisation du centre”.

Politiques sociales urbaines et revendications populaires

Cet état des lieux des phénomènes d’exclusion dans les villes brésiliennes a mis en jeu deux acteurs principaux : l’État et sa vision instrumentaliste de la ville – réceptacle de l’abondante main-d’œuvre nécessaire à l’industrialisation – et la population pauvre, ou plutôt les exclus : ceux qui n’ont accès ni aux droits urbains (protection sociale, qualité de vie…), ni à la citoyenneté, ni aux formes nouvelles de la modernité. La crise des années 1980 modifie leurs rapports : d’une part avec la remise en cause de l’État comme principal acteur social, d’autre part en raison de la structuration d’une plus large partie de la population exclue, en mouvements revendicatifs urbains.

Crise des infrastructures et politique de décentralisation

L’accélération de l’organisation et l’extension des tissus urbains ont eu pour conséquence première une crise des infrastructures : dans certains quartiers périphériques, l’accès à un minimum de services (transports collectifs, eau, assainissement, mais aussi, santé, éducation…), est bien souvent impossible. “L’État brésilien porte une lourde responsabilité dans cette situation (…). En fait, tout en menant une politique sociale de logement censée le légitimer, l’État a contribué au renforcement des mécanismes d’exclusion par sa politique économique menant à une structure de revenus inégalitaire à l’extrême, par la tolérance – voire l’appui – à la spéculation foncière, et enfin par la priorité donnée à la relance de l’industrie du bâtiment, en finançant l’habitat de luxe au détriment de l’habitat social” (Sachs – 1990 23).

L’engagement de l’État brésilien dans le domaine social a toujours été dépendant des politiques économiques et de leurs incidences sur la population. Traditionnellement autoritaire, la politique sociale répond à un triple objectif : idéologique (trouver une légitimité auprès de la société civile), économique (pourvoir aux conséquences de la désagrégation économique) et une finalité plus pragmatique (répondre à une situation d’urgence: l’explosion urbaine).

L’ampleur sociale de la crise, la mise en place de programmes d’ajustement structurel, incitent l’État à mobiliser d’autres acteurs, régionaux et municipaux, plus proches des réalités. Cette décentralisation des compétences dans le secteur social apparaît alors comme la réponse la plus appropriée à la crise. Mais le transfert de compétences, effectué dans un contexte économique trop instable, conduit rapidement à une situation de blocage : éclatement mal maîtrisé des compétences en matière de politique sociale; abandon des politiques urbaines, remplacées par une gestion urbaine improvisée au jour le jour ; mise en place d’interventions sectorielles, dans le cadre de politiques dites de “compensation”, au profit des secteurs les plus touchés.

Cette période a souvent été présentée comme celle du “désengagement” de l’État du secteur social. L’État brésilien n’a cependant jamais eu de réelles ambitions dans le domaine social. L’idée d’une mise en retrait de l’État paraît mieux adaptée.

Les mouvements revendicatifs urbains

L’indigence de l’État et la carence en services publics sont à la base des mouvements revendicatifs urbains. Les images fortes, insoutenables, que véhiculent la presse et la télévision, de bandes d’enfants perdus (pixotes) n’ayant d’autre cadre de vie que la rue, les petits boulots et la violence – qu’ils exercent ou qu’on leur fait subir, notamment les escadrons de la mort – tendent à décrire une situation quasi anarchique, voire révolutionnaire. “Est-ce qu’on est la poubelle de la société ?”, telle était l’inscription d’une des banderoles brandies par les enfants des rues qui, en avril 1988, ont manifesté à Rio pour revendiquer de meilleures conditions de vie et plus de libertés. Cette violence est indépendante de la couleur de la peau, de la croyance ou de la classe sociale. Elle est là au sein de la société (Morel -1990: 77).

Une étude remarquable de Janice L. Perlman en 1976 (The myth of marginality) tordait définitivement le cou à de nombreux stéréotypes sur la situation des pauvres dans les villes brésiliennes: “les favelados ne sont pas socialement marginaux, mais rejetés, ils ne sont pas économiquement marginaux mais exploités, ils ne sont pas politiquement marginaux, mais réprimés”. II ne faut donc rechercher dans les mouvements revendicatifs urbains brésiliens aucune forme de contre-culture : ils sont principalement animés par une volonté d’intégration sociale.

Les mouvements urbains se structurent prioritairement autour des quartiers. Les premiers mouvements revendicatifs urbains apparaissent dans les Tavelas, où une menace constante pèse sur les habitants (expropriation), et les oblige à engager des actions auprès des pouvoirs publics afin d’être reconnus en tant que citadins et citoyens. L’organisation des habitants des cortiços – dont l’objectif est de garantir le droit de résider dans le centre-ville, en rendant viables les solutions d’autogestion – est beaucoup plus récente. Elle est rendue difficile par leur dispersion. Aux yeux de l’État, elle est peu susceptible de déboucher sur un conflit social de grande ampleur.

Le développement de ces mouvements “est avant tout la dénonciation de la précarité, de l’absence de systèmes de représentation ou de la nature des institutions créées pendant la période autoritaire” (Jacobi – 1990 : 113). La population de nombreux quartiers périphériques est insatisfaite du décalage qui existe entre ses besoins – éclairage public, voirie – et les services publics. Toutefois, l’existence de carences n’entraîne pas nécessairement de mobilisations. “C’est au niveau de l’organisation de base, dans les associations de quartier que se produit la conscientisation, le passage du besoin à la revendication, passage tracé par l’affirmation d’un droit” (Jacobi – 1990 : 117). Les organisations catholiques ou syncrétiques sont souvent les premiers supports de ces mouvements revendicatifs.

Ils agissent essentiellement comme groupes de pression sur les municipalités, ne cherchant nullement à innover dans leurs modalités de représentation sociale (l’organisation s’effectue très souvent sur le mode clientéliste). On observe toutefois une différence nette entre l’attente de la population d’un quartier et celle des médiateurs (articuladores) ou conseillers (assessores), souvent à l’origine de la structuration du mouvement. Bien souvent militants d’organisations syndicales ou politiques de gauche (comme le Parti des Travailleurs), ils ont une conception instrumentaliste du mouvement revendicatif, devant aboutir à une politisation, alors que la population cherche prioritairement à obtenir des réponses concrètes à ses demandes. La difficulté de rattacher ces luttes locales à la sphère du national tient essentiellement à la nature des mouvements revendicatifs. Ceux-ci ont leur propre temporalité – définie essentiellement par une somme de revendications concrètes à un moment donné – et leur propre spatialité – le quartier ou la favela – qui font leur originalité, mais qui définissent aussi leur limites.

Il convient néanmoins de reconnaître que ces pratiques revendicatives créent les conditions d’une “identité sociale possible” (Jacobi – 1990: 126). D’ailleurs, certains mouvements ont aujourd’hui tendance à se consolider – notamment dans les favelas les plus anciennes -, à aller au-delà de l’action immédiate et locale, ce qui représente “un changement qualitatif dans la façon de penser la citoyenneté sociale” (Jacobi – 1990 : 127).

Conclusion : citadinité et citoyenneté

Là croissante détérioration des conditions de vie, ainsi que la consolidation de certains mouvements revendicatifs, contraignent l’État à se redonner une légitimité. Après une période de retrait du secteur social, l’État prend peu à peu conscience de ses responsabilités et modifie le discours de rationalité technocratique élaboré par le régime autoritaire. Ce changement (réengagement ?) s’effectue prioritairement par une politique de soutien aux opérations de régularisation foncière, engagées par les municipalités, au milieu des années 80.

Une des questions primordiales pour certaines municipalités qui ont décidé de rompre avec un discours et une pratique démagogiques, est de savoir comment traiter de l’intérêt commun face au problème de la pauvreté. Est-il possible d’innover pour un changement de politique publique dans un cadre démocratique ? La mise en oeuvre d’une politique progressiste se heurte à des contraintes institutionnelles. Dans la région métropolitaine de Sao Paulo, par exemple, les modalités de gestion des transports collectifs sont profondément différenciées selon les municipes (communes). Or les problèmes posés par l’accès aux transports collectifs dépassent les limites administratives et demandent à être résolus dans une perspective métropolitaine et non municipale.

Une autre question fondamentale demeure celle de la citoyenneté. L’exclusion d’une part croissante de la population pose sa définition en de nouveaux termes. Celle-ci ne peut plus être envisagée hors du cadre de la citadinité, du droit à la ville, du droit à vivre, dignement, en ville. Si l’on ne veut pas que cette décennie soit, comme pour les années 1980, une décennie perdue, cette question doit constituer un axe de réflexion central dans la mise en place de nouvelles politiques publiques.

Bibliographie

Freyre Gilberto, 1974. Maîtres et esclaves, Paris, Tel, Gallimard, 550 p. (édition originale : 1933).

Jacobi Pedro, 1990. “Mouvements revendicatifs urbains face à l’État au Brésil”, in Cahiers, des Amériques latines, IHEAL, n° 8, pp. 113-129.

Massiah Gustave, 1990. “L’aventure de la ville”, in : La recherche, n° 220, avril 1990, pp. 514-522.

Morel Marco, 1990. “Enfants des rues”, in: Rio de Janeiro : la beauté du diable. Revue Autrement, Série “Monde”, horssérie, pp. 75-78.

Perlman Janice E., 1976. The myth of marginality : urban poverty and politics in Rio de Janeiro. Berkeley, University of California Press, 341 p.

Sachs Céline, 1990. Sao Paulo : politiques publiques et habitat populaire. Paris, Éditions de la Maison des Sciences de l’Homme, Col. “Brasilia”, n° 10, 2647 p.

Sao Paulo : crise e mudança, 1991. Sao Paulo, Prefeitura de Sao Paulo, 2e éd., 215 p.