Quand la mine transforme la territorialité kanak & réciproquement

En Nouvelle-Calédonie, l’activité minière constitue la première source de revenus du territoire après les transferts financiers de l’État français. C’est le cas depuis dix ans, avec le lancement de deux nouvelles usines de nickel au nord et au sud, portées respectivement par la Société Minière du Pacifique Sud (SMSP) et Glencore et par le brésilien Vale1, qui viennent s’ajouter à l’opérateur historique qu’est la Société Le Nickel (SLN). Cette primauté de l’activité minière a généré nombre de transformations tant sociales qu’économiques et politiques, le nickel étant devenu un enjeu de souveraineté pour le mouvement indépendantiste et de rééquilibrage entre les trois provinces Nord, Sud et Îles Loyautés qui composent le pays. Les populations kanak de l’île se sont emparées de cette opportunité en s’engageant dans le salariat minier, en négociant l’accès à des activités de sous-traitance mais également en contestant les effets des activités minières sur l’environnement. Cet engagement multiforme permet de réinterroger les relations des populations kanak à leurs territoires et la manière dont le rapport à la terre propre à cette société peut être construit comme argument pour contester l’activité minière ou lui chercher des alternatives. C’est le parti pris par certains mouvements sociaux, qui s’appuient notamment sur les autorités coutumières des tribus impactées et sur des référentiels internationaux comme le droit international des peuples autochtones2, la compensation environnementale ou le développement durable de manière à promouvoir un développement plus respectueux de l’environnement et des structures coutumières. Ce phénomène témoigne de la manière dont le développement minier est devenu localement un « fait social total » qui implique à la fois la diffusion de référentiels internationaux, les transformations dans la manière de revendiquer les territoires et la construction de l’activité minière comme un enjeu d’intérêt général nécessitant une nouvelle répartition des pouvoirs et des responsabilités.

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Penser « l’après-mine ». Activités minières et durabilité

Les contestations autour de l’activité minière et de ses impacts sur l’environnement naturel se sont données à voir de manière particulièrement importante au début des années 2000 avec la mise en œuvre du projet minier du Sud. Elles ont révélé la pluralité des enjeux provoqués par le développement minier, qu’il s’agisse de reconnaissance de l’antériorité du peuple kanak, de revendications territoriales, de développement local ou de la manière dont l’environnement pouvait devenir un enjeu politique. Elles ont aussi démontré que ces enjeux pouvaient être d’importantes sources de conflits à des échelles très locales comme à celle de la Nouvelle-Calédonie tout entière. Si ces points ne constituent qu’un aspect de la montée de revendications plus globales venues des populations kanak limitrophes des projets miniers au sujet du contrôle de l’accès aux ressources minières, elles ont souligné la diffusion de plusieurs phénomènes : la critique des effets de l’activité minière sur la nature ; la recherche d’alternatives au développement minier pour s’attacher à la préservation de certains espaces et pratiques et/ou à la réparation des espaces dégradés par la mine ; la nécessité d’associer les populations kanak à la mise en place et au développement des projets miniers, que ce soit en termes de protection de l’environnement, d’accès aux emplois directs et indirects ou de participation démocratique ; enfin, l’appropriation de référentiels internationaux pour porter des revendications locales.

Les contestations qui ont entouré le projet du Sud ont en effet contribué à renouveler les manières de penser « l’après-mine », en introduisant dans les référentiels locaux du développement minier des concepts internationaux, comme la compensation environnementale ou le développement durable. Elles s’inscrivent également dans deux perspectives économiques et politiques opposées entre les provinces Nord et Sud. La recherche d’alternatives au développement minier apparaît notamment dans la mise en œuvre de politiques publiques en province Nord qui s’appuient sur l’activité minière pour développer d’autres secteurs comme le tourisme ou maintenir des activités agricoles, en particulier non marchandes. Cette perspective participe de celle, plus générale, du rééquilibrage imposé par les accords de Matignon-Oudinot de 1988 et réaffirmé par celui de Nouméa de 1998. La mise en œuvre de ce principe doit « permettre de corriger les situations d’inégalité entre les communautés, notamment les kanak, vis-à-vis des autres, et de développer harmonieusement la Nouvelle-Calédonie », en établissant un pôle de développement au Nord, pour contrebalancer l’agglomération de Nouméa au Sud. L’acquisition par la province Nord, au début des années 1990, de la SMSP (Société minière du Sud Pacifique), dans le cadre des accords de Matignon, puis l’accord de Bercy, signé en préalable à l’accord de Nouméa en 1998, allait dans ce sens, permettant à la province Nord d’accéder à un massif minier et de construire une usine de nickel. L’actionnariat majoritaire de la province Nord dans l’usine de Koniambo permet de faire vivre ce modèle de développement qui s’appuie sur la production minière pour financer d’autres secteurs de l’économie, mais aussi pour, à terme, se libérer des transferts financiers de la métropole et ainsi trouver les moyens de financer l’indépendance. L’activité minière est ainsi conçue, par le mouvement indépendantiste et la province Nord, à la fois comme un levier d’émancipation politique et un moteur d’un développement économique global.

En province Sud, en revanche, le projet minier n’a pas été pensé dans ces mêmes termes. D’une part, il n’a pas fait l’objet d’un accord politique en vue du rééquilibrage et la puissance publique n’est pas l’actionnaire majoritaire du projet. D’autre part, les contestations se sont appuyées sur un certain nombre de normes internationales, comme la compensation ou le développement durable. La signature du Pacte pour un développement durable du Grand sud en 2008 entre les populations kanak du sud et l’industriel brésilien Vale reflète cette pénétration de nouveaux référentiels tout autant qu’une certaine influence du modèle de développement conçu en province Nord. Cet accord prévoit un budget alloué par l’industriel en vue de développer des secteurs d’activités extérieurs au domaine minier, mais aussi le financement de la formation ou de l’éducation au travers d’une Fondation d’entreprise. Il prévoit également la mise en place d’une association de reboisement et de pépinières travaillant avec l’entreprise Vale pour réparer les espaces dégradés. Ces éléments font écho au modèle de la diversification économique développé en province Nord en ce qu’il s’appuie sur une même idée, celle d’une participation du secteur minier au financement d’autres secteurs économiques plus « durables ». Néanmoins, le projet minier du sud n’a pas été inscrit dès sa conception au cœur d’une telle politique. C’est au travers des contestations qui ont surgi à propos du projet qu’ont émergé des enjeux, en particulier environnementaux, qui ont donné lieu à la mise en place de dispositifs et de politiques publiques spécifiques.

Transformations territoriales, environnement et développement minier

Ces référentiels internationaux se sont également diffusés au travers d’un important travail d’appropriation du droit international, en particulier concernant les peuples autochtones, afin de mieux porter les revendications locales tant auprès de l’industriel que des pouvoirs publics. Ce travail a introduit de nouveaux idiomes dans les revendications foncières, en lien notamment avec la protection de l’environnement et a ainsi contribué à transformer l’expression du rapport à la terre dans la société kanak contemporaine. Revenons rapidement sur les conceptions du rapport à la terre dans la société kanak pour comprendre la manière dont les revendications nées autour du projet minier du sud ont permis le déploiement de stratégies nouvelles dans l’affirmation de droits territoriaux.

Le fonctionnement et la distribution du foncier dans la société kanak dépend à la fois des systèmes administratifs créés durant la colonisation, des modes de restitutions des terres mis en place après 1945, puis surtout, de la réforme foncière mise en place en 1978 afin de répondre aux revendications du mouvement indépendantiste. Les entités que sont les « tribus » et les « chefferies », ainsi que les autorités qui leur sont attachées, « petits chefs » et « grands chefs », sont issues d’un double processus administratif visant d’une part, à rassembler les populations au sein d’un système de « réserves3 », proche de celui développé aux États-Unis et d’autre part, à affecter chaque territoire ainsi délimité à des autorités identifiées4. La mise en place de ce système de cantonnement reposait sur la volonté de l’administration coloniale de créer une colonie pénale puis de peuplement. Il s’appuyait en outre sur l’interprétation, qui s’est avérée erronée, d’un fonctionnement collectif de la propriété kanak. Il en a résulté des déplacements massifs de clans et des transformations dans les modes de gestion et de gouvernance du foncier de ces nouvelles entités.

Ce système foncier a perduré, quasiment comme tel, jusqu’au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. La fin du régime de l’indigénat, auquel étaient soumises les populations kanak et l’accès au statut de citoyen, s’accompagne des premiers agrandissements des réserves afin de répondre à la pression démographique dans les tribus de certaines régions. Mais c’est surtout avec la réforme foncière de 1978 que sont mis en place d’autres systèmes permettant, notamment aux clans, de revendiquer leurs terres d’origine et aux tribus de s’agrandir encore5. Aujourd’hui, la distribution du foncier dans les tribus relève ainsi d’une gestion interne, entre principes locaux d’appartenance et outils institutionnels de revendication pour accéder à des territoires situés en dehors des réserves. Coexistent également différents statuts pour ces terres, toutes considérées comme « coutumières » depuis l’accord de Nouméa et soumises au principe dit des « 4 i » : les terres coutumières sont la propriété incommutable, insaisissable, incessible et inaliénable des tribus auxquelles elles ont été affectées.

Dans le cadre des mobilisations provoquées par la mise en place du projet minier du sud au début des années 2000, les revendications locales ont permis d’affirmer des droits territoriaux dépassant le cadre des restitutions foncières classiques. En effet, dans un premier temps, la mise en œuvre du projet a généré des revendications foncières de la part des tribus limitrophes, par le biais de son organisme dédié, l’Agence de développement rural et d’aménagement foncier (ADRAF6). D’autres stratégies de revendication ont été utilisées pour l’appuyer, comme la pose d’un « bois-tabou » pour instaurer un interdit et appeler la multinationale INCO (remplacée ensuite par la société Vale) à dialoguer avec les populations proches du site. Cette stratégie avait aussi pour objectif d’affirmer qu’il y avait des sites sacrés et que l’espace concerné par le site minier, s’il n’était pas habité, participait de l’histoire des chefferies du sud. À ce titre, ces dernières considéraient qu’elles devaient être associées aux décisions concernant le projet minier.

Le recours à la chefferie comme unité permettant d’affirmer des droits sur le territoire apparaît alors comme relativement nouveau, bien que déjà observé dans les Îles Loyautés dans les années 1990. Les revendications foncières classiques sont le plus souvent portées par le clan et/ou la tribu. La mobilisation du principe du bois-tabou permettait de repositionner le projet minier dans la « zone d’influence » des chefferies de Yaté, en s’appuyant sur une légitimité préalable à celle du mineur, dans le sens où elle est fondée sur des mythes qui témoignent de l’antériorité sans pour autant s’assimiler à une demande de titres de propriété. Cette référence à la zone d’influence coutumière a été également inspirée par les conditions de mise en œuvre du projet minier du nord. En effet, en 2002, ce dernier s’engage sur un préalable : la reconnaissance des droits fonciers des clans vivant à proximité du site choisi pour l’usine, à Vavouto. Le texte fait référence à la « zone d’influence coutumière » des clans liés au site comme étant « une zone sur laquelle un ou des clans exercent des droits fonciers coutumiers concurremment avec les droits légalement établis par titre de propriété ».

Au sud, l’affirmation de ces droits territoriaux s’appuie aussi sur les craintes des habitants concernant les effets de l’activité minière et métallurgique, en particulier sur l’environnement naturel et marin. Elle s’ancre dans une expérience et des pratiques vivrières spécifiques, de pêche notamment, tout autant que dans un lien mythique aux éléments naturels participant de l’identité et de la vie quotidienne des populations kanak du sud. Cette préoccupation vis-à-vis de l’atteinte à l’environnement a été portée au travers d’une appropriation de textes issus du droit international concernant les peuples autochtones, comme la Convention sur la diversité biologique de 1992, les sommets de Rio et de Johannesburg ou encore les normes volontaires en matière minière. Le document qui s’appuie le plus sur ces textes internationaux est la « Déclaration sur le patrimoine naturel et culturel de Kanaky » de 2002. Elle participe d’un travail, mené notamment par le Sénat coutumier7, de rapprochement de l’identité kanak avec la forme internationale autochtone, autour notamment d’une requalification de la « nature » et de « l’environnement » comme relevant du « rapport à l’espace et au patrimoine naturel kanak ».

La Déclaration de 2002 a pour but d’appuyer les revendications des chefferies signataires touchées par l’activité minière. Ces dernières y mettent en avant le fait qu’elles sont les premières touchées par les conséquences environnementales des activités minières et qu’à ce titre, comme pour l’implantation des sites miniers dans des zones avec lesquelles les clans et les chefferies ont des liens historiques, elles réclament le droit de contrôler les dégâts miniers et de percevoir une rente liée à cette pollution8. Cet intérêt pour l’écologie n’est pas nouveau en soi, il est même contemporain du nationalisme kanak conçu alors comme un moyen d’accéder à la souveraineté. Ce qui est nouveau, c’est le fait que la nature elle-même soit utilisée pour revendiquer des droits territoriaux, eux-mêmes différents de ceux habituellement attachés aux terres coutumières, là où jusque-là dominait une rhétorique du lien culturel à une terre d’origine. Le Pacte pour un développement durable du Grand Sud prend acte de ces transformations : la localisation de la logique compensatoire qu’il sous-tend s’étend des espaces des tribus les plus directement touchées par l’exploitation minière et ses pollutions vers leurs réseaux d’alliances.

Durabilité, autochtonie et démocratie.  Les défis d’une ressource à gérer « en commun »

La montée des revendications pour la maîtrise des conséquences environnementales du projet du sud a également ouvert à la voie à des demandes d’extension des pouvoirs conférés aux autorités coutumières. Cette dimension politique du conflit implique alors une attente vis-à-vis de l’entreprise minière comme des autorités publiques quant à la recherche d’une forme de « bien commun » à atteindre. Il invite à s’intéresser à la prise en compte des valeurs sociales, environnementales et plus généralement non-monétisables qui s’expriment à propos des territoires touchés par l’activité minière, pour l’élaboration d’un modèle plus durable de gestion des ressources.

Les revendications qui s’affichaient dans la Déclaration sur le patrimoine naturel et culturel de Kanaky émanent en partie des initiatives du Sénat coutumier qui, depuis le début des années 2000, s’efforce d’étendre le périmètre de reconnaissance de l’identité kanak au-delà des champs qui lui sont habituellement dévolus, pour revendiquer plus de pouvoirs et plus de moyens. L’adoption, le 12 avril 2014, d’une Charte du peuple kanak décrivant le « socle commun des valeurs et principes fondamentaux de la civilisation kanak » constitue l’aboutissement de cette démarche. Concernant la terre, les territoires et les ressources, la Charte est explicite : elle se fonde sur le fait que la chefferie détient des droits territoriaux et qu’à ce titre, elle doit nécessairement être associée au développement des projets sur les territoires qui la concernent, au titre du principe de consentement libre, préalable et informé, instauré par la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) de 2007.

À l’instar des mobilisations autour du projet minier du sud, la revendication générale pour une consultation plus étendue des populations mitoyennes des projets miniers, voire pour l’application du principe de consentement, soulève plusieurs questions sur la pratique même de la démocratie en contexte de décolonisation. Pour le projet du sud, les mobilisations s’inscrivaient dans une double logique. D’une part, il s’agissait de défendre des intérêts relativement localisés, ceux des populations kanak situées « au pied des massifs » exploités, tant en matière d’emplois que de respect des autorités coutumières et de protection des espaces terrestres et marins. D’autre part, la mobilisation contestait l’urgence du projet minier et l’absence de textes permettant d’encadrer son développement et prévus par l’accord de Nouméa. En ce sens, ces mobilisations localisées ont mis en exergue une forme d’intérêt général pour tous les calédoniens : gérer de manière raisonnée la ressource minière, au travers d’un partage plus égalitaire de la rente minière et de la mise en place d’une législation environnementale plus contraignante. La définition de ce double principe a été permise par l’élargissement progressif de la mobilisation à d’autres collectifs, en particulier aux associations environnementales, mais aussi à des syndicats.

En matière minière, les prescriptions de l’accord de Nouméa ont mis quelques années à être élaborées et n’ont pu être mises en pratique qu’une fois la construction du projet minier du sud achevée. Le schéma de mise en valeur des richesses minières comme le code minier n’ont été publiés qu’en 2009, de même que le code de l’environnement de la province Sud, tandis que celui de la province Nord ne sortait qu’en 20089. Cependant, en province Sud, une inflexion en faveur de la protection de l’environnement s’est mise en place en réponse notamment aux contestations qui ont entouré le projet minier de Vale à partir du milieu des années 2000 : création d’un comité de concertation, d’information et de surveillance (CICS) du projet minier en 2004, intégré par la suite au code de l’environnement provincial, engagement des autorités provinciales et gouvernementales pour le classement du lagon calédonien au Patrimoine mondial de l’UNESCO, création d’un observatoire des conséquences environnementales du projet (ŒIL) en 2009 ou encore, signature d’une convention portant sur la compensation des espaces détruits par l’industriel minier10. En ce sens, les mobilisations ont joué un rôle majeur dans l’élaboration des normes et des règles en matière minière et environnementale, les deux enjeux surgissant de manière conjointe sur la scène publique.

Néanmoins, le Pacte pour un développement durable du Grand sud n’a été signé que par les autorités coutumières du sud et l’industriel : aucune association environnementale n’y figure, ni non plus la province Sud ou le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Les accords de ce type, plus connus sous le nom d’ « accords sur les répercussions et les avantages », révèlent les transformations des pratiques des sociétés minières face à la montée des contestations venues des populations limitrophes des projets miniers. Pour les industriels, ces nouvelles pratiques passent souvent par une politique de responsabilité sociale d’entreprise (RSE). Celle-ci met en place, par exemple, des dispositifs environnementaux et/ou de reconnaissance des droits des populations limitrophes, des priorités d’accès à l’emploi, direct ou indirect, pour compenser les effets de leurs activités. Le Pacte fait ainsi référence à l’accord de Nouméa et à la déclaration des Nation-Unies sur les droits des peuples autochtones, en soulignant qu’il constitue la mise en œuvre du principe de consentement inscrit dans cette dernière. II vient également se superposer aux dispositifs publics existants, sans en participer pleinement, en ce que les pouvoirs publics n’en sont pas signataires. La fragmentation des dispositifs qui entourent aujourd’hui le projet minier du sud témoigne des difficultés de l’édification d’une vision commune concernant le développement des projets miniers, les territoires qui les concernent et les revendications qui peuvent s’y exprimer.

En somme, le déploiement ces quinze dernières années des deux projets miniers en province Nord et en province Sud de la Nouvelle-Calédonie a transformé non seulement la territorialité kanak, en bouleversant la rhétorique des revendications foncières, mais aussi, la manière de gérer et de gouverner l’activité minière. La question de la durabilité de cette dernière implique de s’intéresser aux modèles de captation de la rente minière et métallurgique et de sa réinjection dans les économies locales qui coexistent en Nouvelle-Calédonie, tout autant qu’aux évolutions institutionnelles et politiques. Elles soulèvent au-delà des enjeux démocratiques et citoyens qui s’ancrent également dans les territoires et leurs spécificités. Les contestations à propos de la mise en œuvre du projet du sud ont mis en exergue la volonté des populations de participer, d’être consultées, voire de consentir au développement des projets miniers localisés, tout autant que de défendre l’intérêt général d’une gestion plus durable de la ressource et plus respectueuse de l’environnement naturel et humain. Elles ont souligné la nécessité de mettre en œuvre la politique de reconnaissance portée par l’accord de Nouméa. Le maintien de revendications pour l’élargissement des droits collectifs souligne le fait que la question de l’appartenance reste un enjeu crucial de reconnaissance que l’activité minière réactualise au prisme de nouveaux discours sur l’identité et les territoires. Ce constat mériterait certainement d’inscrire plus nettement les projets miniers dans des perspectives d’aménagement des territoires partagées et construites conjointement.

1 Initialement le projet du Sud était porté par INCO, société canadienne présente en Nouvelle-Calédonie depuis le début du XXe. Elle a été relayée par la compagnie brésilienne Vale.

2 La catégorie juridique des « peuples autochtones » correspond à l’ensemble particulier des populations minoritaires, marginalisées économiquement, politiquement et culturellement qui demandent justice face à la violation de leurs droits depuis la colonisation ou l’invasion et les revendiquent en vertu de leur antériorité sur le territoire. En termes de droit, les peuples autochtones ont ceci en commun de ne pas être des États souverains. Admis depuis 1991, dans le cadre du Conseil des droits de l’homme de l’ONU, ils disposent de plusieurs dispositifs permettant de les représenter, comme l’Instance permanente sur les questions autochtones créée en 2000 et le Mécanisme d’experts sur les droits des peuples autochtones créé en 2007. Leurs droits sont également formalisés dans des textes internationaux comme la Convention 169 de l’Organisation internationale du travail (OIT) relative aux peuples indigènes et tribaux de 1989 ou, moins contraignante, la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones de 2007.

3 La « réserve » est instituée par l’Article 1 de l’arrêté du 22 janvier 1868 : « Il sera délimité pour chaque tribu, sur le territoire dont elle a la jouissance traditionnelle, d’après le droit politique entre tribus, un terrain proportionné à la qualité du sol et au nombre de membres composant la tribu ; on procèdera en même temps et autant que possible à la répartition de ce terrain par village. Les terrains ainsi délimités seront la propriété incommutable des tribus. Ils ne seront susceptibles d’aucune propriété privée. »

4 Ce système est allé de pair avec la mise en place du régime de l’indigénat à partir de 1887. I. Merle, « De la  «légalisation» de la violence en contexte colonial. Le régime de l’indigénat en question », Politix, 2004, p. 137-162.

5 Pour un historique de la réforme foncière voir notamment P.-Y. Le Meur, « Politique et réforme foncière en Nouvelle-Calédonie. Entre rééquilibrage et reconnaissance », dans Y. Faberon, T. Menesson (dirs.), Peuple premier et cohésion sociale en Nouvelle-Calédonie: identités et rééquilibrages, Presses universitaire d’Aix-Marseille, Aix-en-Provence, 2012, p. 91-113.

6 L’ADRAF a été créé en 1978 pour mettre en œuvre la réforme foncière.

7 Le Sénat coutumier est une institution née des accords de Matignon-Oudinot de 1988 et qui a vocation à représenter les autorités coutumières du territoire. Depuis la signature de l’accord de Nouméa et la reconnaissance de l’antériorité du peuple kanak et de son lien à la terre, l’institution, à vocation consultative, est chargée de tout ce qui concerne le statut des personnes kanak, de leurs terres et de leurs modes de décision.

9 Seule la Grande Terre fait l’objet d’une activité minière.

10 Cette convention a pris fin récemment.

Claire Levacher

Anthropologue. Elle a réalisé sa thèse sur les mobilisations du droit international des peuples autochtones en Nouvelle-Calédonie, en particulier dans le cadre de la mise en œuvre du projet minier de Goro-Nickel au sud du pays. Elle travaille actuellement sur les petites et moyennes entreprises minières en Nouvelle-Calédonie dans le cadre d’un contrat post-doctoral à l’Institut agronomique calédonien.