Il est assez difficile de commencer un bilan des politiques sociales des quatre gouvernements du Parti des Travailleurs (PT) au Brésil (les deux de Lula de 2003 à 2011 et les deux de Dilma Roussef de 2011 à 2015) alors que le mandat en cours fait face non seulement à une très massive contestation populaire, mais aussi à une dramatique dépression économique, à un gigantesque scandale de corruption et enfin à une procédure de destitution qui a finalement abouti dans sa première partie. Reste que cette situation véritablement catastrophique n’empêche pas les politiques sociales du gouvernement Lula d’avoir légitimé socialement un pouvoir qui aurait pu perdurer puisque le PT projetait de représenter Lula en 2018. Au moment où le pouvoir du PT s’écroule, ses politiques sociales et surtout le programme le plus populaire, la Bolsa Família , sont objet d’un consensus ; personne aujourd’hui n’oserait même prétendre vouloir les réduire, reformuler ou supprimer. Mais c’est un consensus paradoxal au moment où ces politiques sociales sont bouleversées par trois processus. D’abord, la violence de la récession associée à l’inflation très élevée des dernières années réduit progressivement ces politiques sociales : tant la sélection des bénéficiaires que le montant des transferts sont aujourd’hui gelés sans suivre aucunement l’inflation considérable. Ensuite, si les programmes ont régressé depuis deux ou trois ans, les populations qui devraient en bénéficier augmentent par contre sans cesse. Enfin le Brésil, comme toute l’Amérique du Sud, revient vers des politiques néolibérales telles que le deuxième gouvernement Dilma Roussef a commencé à les mettre en place dès son illusoire victoire électorale . Le PT et ses alliés ont non seulement réalisé des coupes sévères dans les dépenses publiques et la protection sociale (assurance chômage des plus jeunes, protection des pêcheurs et retraites de veuvage), mais aussi travaillé à réformer particulièrement le système des retraites. Quel que soit le scenario politico institutionnel de sortie de la crise actuelle, y compris dans le cas – très improbable – de la survie du PT et de Lula, les retraites resteront diminuées selon les recettes néolibérales. Or, on verra plus loin que les retraites constituent, avec le salaire minimum Instauré par le régime Vargas dès 1938 pour le travail salarié , le dispositif fondamental de protection sociale au Brésil.
Aujourd’hui, l’avenir du Brésil, « pays du futur », est donc très imprévisible et les évolutions en cours suscitent un pessimisme généralisé. Dans cette incertitude radicale, les mobilisations de la gauche résiduelle qui défend le gouvernement jouent un rôle particulièrement pervers en courant le risque de frayer la voix à un lepénisme tropical. Mais en même temps, le vide béant occasionné par l’écroulement du PT et de la gauche peut aussi se transformer en brèche pour la radicalisation de certaines expériences positives des vingt dernières années, comme cela avait eu lieu en juin 2013 .
Cet article vise à évaluer la portée des politiques sociales réellement existantes dans le Brésil de la période Lula du point de vue du débat général sur le Revenu d’Existence. Soit deux questions : ces politiques sociales – notamment les transferts monétaires – ont-elles été pensées dans la perspective d’un revenu d’existence ? Le revenu d’existence pourrait-il fonctionner comme angle privilégié de réorganisation et intégration de ces politiques sociales ? Nous pouvons anticiper nos réponses : les différentes politiques de transferts monétaires n’ont pas été conçues dans la perspective du revenu d’existence (ni d’une quelconque autre forme de revenu garanti). Elles sont le résultat imprévu d’une hybridation de trois dispositifs différents : le système des retraites, issu de l’État corporatif et autoritaire, le système d’assurance chômage comme élément tardif de Welfare fordiste articulé sur l’emploi formel, et enfin les transferts monétaires d’assistance sociale. Ces derniers regroupent les programmes Benefício de Prestação Continuada mis en place depuis 1995 et Bolsa Família, introduit en 2004 dans le cadre du « combat contre l’extrême pauvreté ».
Notre analyse progressera le long de deux axes : d’abord celui de l’évolution des débats à ce sujet, une deuxième ligne est celle de la description des politiques de distribution du revenu. Ces deux axes seront périodisés en trois phases : d’abord la réalisation du programme Bolsa Família durant le premier gouvernement Lula (2003-2006) que l’on appellera la phase « catholique » ou « gauchiste résiduelle » ; la seconde phase « luliste » du deuxième gouvernement Lula et des deux premières années du premier mandat de Dilma Roussef (2007-2012), et enfin le « lulisme sauvage »de l’inflexion abrupte du soulèvement de juin 2013.
La période catholique ou « gauchiste résiduelle »
L’arrivée du PT au pouvoir a été précédée par toute une série d’accommodations visant l’acceptation du parti et de son leader charismatique par les grands intérêts économiques et politiques d’un pays qui n’en était qu’à sa troisième élection présidentielle directe réellement démocratique. Lula avait solennellement promis de maintenir la fiscalité et de respecter les dettes et privatisations antérieures. Pour renforcer une image modérée, Lula prenait aussi pour vice-président un très riche industriel du Minas Gerais. Pour la plus grande déception de la plupart des militants (et pas seulement de la gauche du parti), l’arrivée au pouvoir de Lula ne représentait ainsi nullement un bouleversement de politique économique. Au contraire, ses premières mesures furent totalement dans la ligne de son prédécesseur, Fernando Henrique Cardoso, comme la réforme réduisant les retraites du secteur public telle que l’avait préparée le gouvernement sortant, et le PT expulsa de ses rangs les députés qui refusaient ce virage. Le seul projet innovant fut le Programa Fome Zero, un dispositif de lutte contre la famine élaboré depuis longtemps au sein de l’Instituto da Cidadania, le Think Tank du PT devenu aujourd’hui l’Instituto Lula et au centre des scandales actuels de corruption. Ce programme Fome Zero, inspiré des actions de Bethino et du père Frei Betto, assez proche aussi des Restaurants du Cœur de Coluche, aurait dû permettre au Ministère du développement agraire de rendre effectif le « droit fondamental à l’alimentation ». En même temps qu’une distribution physique de produits alimentaires, toute une série d’actions réputées émancipatrices – restaurants populaires, cours de formation professionnelle, etc. – était programmée. Comme on pouvait s’y attendre, sa gestion très chère et complexe logistiquement empêcha sa montée en puissance. Après moins d’un an d’expérimentation, la création d’un Ministère du Développement Social (MDS) vint coordonner et superviser ces programmes d’assistance sociale et notamment ceux des transferts monétaires.
La période Luliste
À la fin de 2003, le gouvernement Lula réorganisa ainsi radicalement l’équipe et le programme Fome Zero. Ses 3 différentes politiques spécifiques furent regroupées : les transferts en nature (denrées alimentaires) et en services (formation) furent supprimés au profit des seuls transferts monétaires. Ce nouveau Programa Bolsa Família est rapidement monté en puissance pour devenir, en termes de public atteint et de budget alloué, le plus important programme de transferts monétaires conditionnels au monde : en décembre 2012, près de 45 millions de personnes (presque un quart de la population) bénéficiaient d’une redistribution de l’équivalent de 10 milliards de dollars, 0,5 % du PIB. À tort ou à raison, ce programme a monopolisé toutes les appréciations du gouvernement Lula lors de la réélection en 2006 qui suivait la grave crise politique du scandale du « mensalão ». La droite, les médias et l’opposition de gauche parleront de « populisme », une partie de la gauche de gouvernement développera des critiques identiques sans pour autant condamner la politique. C’est alors que l’ancien porte-parole du président lors du premier mandat André Singer a lancé le concept ambigu de « Lulisme ». Ce terme enregistre d’abord le changement de la base électorale du PT entre 2002 et 2006 avec moins de couches sociales urbanisées d’ouvriers et classe moyennes instruites des régions les plus développées du Sud et du Sud Est du Pays et plus de populations des régions du Nord Est et du Nord plus pauvres et considérées comme lumpen prolétariat. Il lie par ailleurs cette transformation au fait que la crise verticale de la militance de base du PT (exclusion de la gauche du parti, scandale de la corruption) a été dépassée par la dimension électorale de Lula lui-même.
Le « Lulisme sauvage »
Le soulèvement de juin 2013 a mis fin au Lulisme en tant que dynamique venant non pas du dehors mais de l’autre face de l’ensemble des politiques sociales des gouvernements du PT. C’est que le phénomène du « populisme » (positif ou négatif) et de son appui passif au leader charismatique cachait une dynamique sauvage de production de subjectivité au sein des politiques sociales de Lula ainsi qu’au-delà d’elles. Le mouvement de Juin 2013 a été l’explicitation des limites non seulement du Lulisme (sociologique ou politique) mais aussi, et surtout, des différentes critiques externes et internes dressées contre lui. Les politiques sociales (et plus en général le gouvernement) ne peuvent être évaluées en soi, selon la cohérence interne de leur conception et exécution ou encore de leurs discours sur l’émergence d’une nouvelle classe moyenne. Encore moins selon la critique qui l’accuse de n’offrir qu’une inclusion par intégration dans la grande consommation. Ce sont les processus de subjectivation s’affirmant dans et au-delà de leur horizon qu’il faut saisir. Ce qui intéresse dans les politiques publiques, ce n’est pas tant de savoir si elles peuvent « résoudre » une situation déterminée (par exemple, l’extrême pauvreté, l’inégalité), mais si elles ouvrent et sont ouvertes aux dynamiques qui peuvent changer les rapports sociaux, ces dynamiques horizontales et constituantes des mobilisations sociales capables de transmuter les valeurs. Alors que le Lulisme était totalement pris dans l’euphorie de l’émergence d’un « pays sans pauvres », d’une « nouvelle » classe moyenne apte à consommer voitures et méga événements du virage néo-développementiste du gouvernement Dilma, le soulèvement de juin 2013 montrait la constitution d’une nouvelle figure sociale du travail métropolitain, totalement sauvage et irreprésentable.
Le débat sur les transferts monétaires pendant le gouvernement Lula
Deux grands types de critiques générales ou internes au PT visent les politiques sociales de transferts monétaires. Les critiques externes font curieusement converger les oppositions de droite et de gauche pour considérer les transferts monétaires eux-mêmes comme un assistanat aux pauvres incapable de les sortir de la misère puisque la seule solution serait la mise au travail par l’emploi. Ce n’est qu’ensuite que les perspectives se séparent. La droite mise sur la flexibilisation du travail pour que l’emploi progresse au rythme nécessaire. La gauche vise un changement radical des politiques économiques pour que la croissance offre à la fois plus d’emplois et plus de droits
du travail. Mais ces critiques, au départ très virulentes, ont été battues tant par la popularité des programmes sociaux que par le climat général d’euphorie qui s’était installé après la crise financière, notamment au moment où Lula a réussi l’exploit de faire élire à sa place une figure politique assez faible, jamais candidate dans une campagne électorale.
Ce sont donc les critiques « internes », celles formulées à l’intérieur du camp intellectuel et politique du PT et du gouvernement, qui peuvent le mieux nous faire comprendre les potentialités de l’expérience Luliste dans le débat sur le revenu universel ou d’existence . Ces critiques internes reproduisent dans des termes différents les approches externes, surtout celles de la gauche, mais dépassent le consensus en opérant une déconstruction le long de deux axes : le premier est celui de la reconstruction de la généalogie néolibérale du programme ; le deuxième est celui de la relativisation de son impact.
Le programme Bolsa Família est effectivement d’origine néolibérale comme Lena Lavinas le reconstitue de manière détaillée et précise. Il est un des dérivés des politiques de restructuration ou réduction du Welfare lancées aux États-Unis dès le début des années 1970 pour réorganiser la protection sociale en fonction d’un autre régime d’accumulation alternatif au fordisme, le workfare. Ce dernier a promu un processus d’individualisation de la protection sociale par des dispositifs à la fois ciblés et conditionnels. D’une part, l’horizon d’une couverture universelle n’est dès lors plus visé au profit d’un « combat » envers les « plus pauvres » pour les responsabiliser à produire leur propre capital social par la scolarisation et la santé des enfants. L’inspirateur du Programme est d’ailleurs un chercheur qui avait auparavant collaboré avec le gouvernement néolibéral précédent sans réussir à donner à cette politique l’envergure qu’elle aura avec Lula . Lena Lavinas reconnaît néanmoins que le Bolsa Família brésilien a la spécificité d’avoir été introduit par le bas, à partir d’une expérience municipale entre 1995 et 1998 du PT de Brasília. Cette première « bolsa escola » était un dispositif hybride typiquement brésilien, d’origine à la fois catholique, philanthropique bourgeois et socialiste. La Bolsa Familia touche d’autre part un public gigantesque à cause de l’ampleur du phénomène de la pauvreté. Pour y avoir accès, il fallait en 2014 un revenu mensuel de près de trente dollars, quinze aujourd’hui, ou être membre d’une famille avec femmes enceintes, mères en train d’allaiter ou/et mineurs de moins de 17 ans. En fonction de ces critères, la bourse varie, mais avec toujours une série de conditionnalités : l’inclusion – via la mairie de résidence – dans le fichier national pour les programmes sociaux, la sélection du Ministère du Développement Social et l’engagement à suivre une série d’actions : suivi prénatal pour les femmes enceintes, participation à des cours d’allaitement et d’alimentation. Les familles doivent ensuite assurer les vaccinations des enfants, le suivi de la santé des femmes et la fréquentation de l’école par les enfants jusqu’à 17 ans. En 2015, 13,9 millions de familles sont ainsi concernées et mieux protégées par ailleurs du contrôle mafieux sur les plus pauvres .
La droite critiquait (plus maintenant) la Bolsa Familia pour cette massification et ses dérives électorales. Les vraies critiques, partagées en un premier moment par la « droite » libérale et la « gauche » gouvernementale, relativisent les impacts réels du programme. Dans un article comparant l’évolution de l’inégalité en Chine et au Brésil, les économistes orthodoxes Pedro Ferreira et Renato Fragelli contestent ainsi que la meilleure distribution du revenu au Brésil soit surtout due aux politiques sociales menées à partir de 2003 par le premier gouvernement Lula. « La part de la diminution de l’inégalité dérivée des politiques de transferts monétaires et d’augmentation du salaire minimum ne représente qu’entre 20 et 30 % de la réduction totale de l’inégalité ». En ligne avec les théories du capital social, les deux économistes en attribuent l’essentiel (70 à 80 %) à l’évolution générale de la scolarité : chute de l’analphabétisme de 20 a 9 % et augmentation de la scolarité moyenne de population, surtout des plus jeunes. La fréquentation scolaire des jeunes de 15 à 17 ans est passée de 55 à 84 % : « La hausse du nombre de personnes éduquées qui rentrent dans le marché du travail fait baisser la valeur de chaque année d’études additionnelle. Mais comme diminue en même temps le nombre des travailleurs peu éduqués, leurs salaires augmentent. » Ils suggèrent pour conclure l’abolition du financement public des grandes entreprises et des universités.
Deux types de critiques semblables sont formulés par la gauche de gouvernement, même si c’est dans une direction diamétralement opposée. Une première vise des politiques de transferts monétaires trop focalisées, sans dimension universelle et faites au détriment des investissements nécessaires à la construction d’un vrai système de protection sociale. L’autre vise, à l’instar des libéraux, l’impact économique et social des transferts monétaires, mais en se limitant paradoxalement à une stricte rationalité économique, sans prendre en compte aucune variable comme le capital social et les niveaux d’éducation. On rejoint alors l’analyse précédente qui affirme que la réduction des taux de pauvreté en Amérique Latine dérive surtout « de la croissance économique et de la création d’emploi » . Ce sont donc les politiques de revalorisation du salaire minimum qui auraient joué le rôle le plus important. Ce sont les politiques économiques qui comptent et non pas les sociales qui dépendraient, en dernière instance, des taux de croissance et des niveaux d’emploi. En place du workfare des néolibéraux, il n’y aurait que le welfare des industrialistes.
Or, selon Lena Lavinas, ce sont les revalorisations du salaire minimum et cela via l’emploi et surtout le système des retraites qui ont contribué à la réduction des inégalités. Les deux tiers des retraites publiques correspondent au « salaire minimum » et, entre janvier 2001 et mai 2012, la création d’emploi et l’augmentation du salaire minimum combinées ont réduit l’indicateur de pauvreté à 15 % alors que les programmes de transfert monétaire l’ont baissé encore plus, à 11 % » . La même chose a eu lieu pour la grande pauvreté qui est réduite à 4 %. Et c’est ici que l’emploi joue un rôle beaucoup moins important que les retraites à cause du rôle de la revalorisation du salaire minimum . ll est nécessaire d’inclure ici deux observations. En premier lieu, le système brésilien des retraites, surtout celui qui concerne le grand nombre travaillant au salaire minimum, est dû au dispositif non pas de protection du travail mais du non travail ou du travail informel. Dans un pays où la moitié de l’emploi est informel, les retraites du système de la Sécurité sociale ont permis de constituer un filet de protection faible mais très étendu. Une bonne partie des retraites est en effet issue d’une politique sociale mise en place dès la dictature pour les travailleurs de l’agriculture dont les employeurs ne paient pas les contributions, soit une sorte d’anticipation du Bolsa Família. En deuxième lieu, au fur et à mesure que le salaire minimum institué en 1938 se dévaluait dans les crises, il s’est transformé en minimum pour ces retraites sociales. D’un côté, le dispositif des retraites est donc devenu un mécanisme central d’amortissement de la pauvreté mais le fait que son niveau le plus bas corresponde au salaire minimum a empêché sa totale dévaluation. De l’autre, la valorisation du salaire minimum fait de lui un instrument de distribution du revenu (comme pendant les gouvernements Lula), mais aussi une sorte de plafond mobile qui bloque cette valorisation en fonction de son impact direct sur les budgets publics.
Le revenu d’existence réellement existant au Brésil
À partir de là, quelles perspectives pour la construction d’un revenu d’existence qui, devient au Brésil l’indispensable terrain d’un virage biopolitique pour sortir de la tragédie d’une guerre menée contre les pauvres ? Disons que le revenu d’existence est déjà là, même s’il ne représente nullement pour autant une alternative claire. Le véritable enjeu est donc d’appréhender les lignes de conflit qui séparent sa précaire existence empirique actuelle de sa constitution comme base d’une nouvelle démocratie. On peut essayer de tracer ces lignes en trois moments : la forme hybride du revenu d’existence aujourd’hui ; le débat actuel sur la crise et la réforme des retraites ; la question de la monnaie.
Le revenu d’existence réellement existant au Brésil est constitué par un filet ténu de quatre dispositifs de protection sociale. Par ordre d’importance : le système des retraites, l’assurance chômage, le Benefício de Prestação Continuada et enfin la Bolsa Família. Les comptes retraite sont équilibrés, même si en déficit croissant à cause de généreuses exemptions octroyées par le PT aux entreprises de différents secteurs, et surtout à cause des contributions astronomiques impayées par les entreprises. L’assurance chômage et le BPC, quant à eux, consacrés à seulement trois millions de personnes, pèsent ensemble près de 1,2 % du PIB brésilien alors que la Bolsa Família dont les bénéficiaires se comptent en dizaines de millions n’en consomme que 0,4 % . Si nous considérons le système des retraites comme équilibré, son déficit ne représentant qu’un conflit politique sur son financement, les autres programmes de distribution du revenu ne pèsent donc au grand maximum sur le PIB que 1,6 % ou même 2 %. Or, le gouvernement Dilma a donné en 5 ans aux grandes entreprises des exemptions fiscales qui représentent plus de trois Bolsas Famílias par an, et cela sans compter bien d’autres gratifications octroyées aux firmes par la Banque nationale de développement. Dans la même période, les intérêts de la dette coûtent au gouvernement plus de 5 % du PIB (début 2016, on parle de 9 % !), c’est-à-dire près de la moitié du budget fédéral.
Au crépuscule des gouvernements du PT, nous avons ainsi les dimensions monétaires de deux dynamiques de la rente : la rente financière et celle des riches était (avant l’actuelle dépression) de 7 % du PIB alors que la rente sociale n’arrive qu’à 1,6 ou 2 %. On pourrait dire que le « Lulisme » que défend la gauche aujourd’hui est fondé sur cette mystification, puisque c’est un gouvernement pour les riches qui voulait falsifier la monnaie face à un « lulisme sauvage ». On voit clairement que le revenu d’existence existe déjà, mais que le financement public est distribué le long d’une grande division, d’un côté aux Global Players (les très grandes entreprises) et détenteurs des titres de la dette publique, de l’autre aux pauvres par d’autres micro-clivages entre différents régimes de retraites, d’assurance chômage et d’assistance sociale. L’enjeu est donc, d’une part, la mise en place d’un grand chantier d’unification des différents dispositifs dans un Revenu d’Existence qui serait sans conditions en dehors de sa mise en place progressive. Cela reviendrait à commencer par les plus pauvres et à l’universaliser ensuite progressivement. Mais, pour ce faire, il faut reconnaître que la monnaie n’a pas de valeur en soi et qu’il ne sert à rien de décréter la baisse des taux d’intérêt comme a essayé de faire Dilma en 2011 et 2012. Pour que la monnaie change de valeur, la démocratie doit inscrire sur ses billets non plus « Que Deus seja louvado », mais « os pauvres louvem os pobres », « les pauvres aiment les pauvres ». C’est ce qui a commencé à se passer en juin 2013 quand la lutte contre l’inflation s’est exprimée dans les mobilisations radicalement démocratiques des rues. Aujourd’hui cette lutte continue, mais ses dimensions constituantes ont été prises dans le piège du chantage stalinien et faussement réformiste de la peur et de la répression.
