Aménagement hydroélectrique et droits communautaires dans l’Himalaya oriental

Le cas de l’Arunachal Pradesh

Durant les dernières décennies, la région de l’Himalaya a été la scène de disputes relatives à l’accès et à l’exploitation des ressources naturelles, non seulement entre la population et les entreprises, mais aussi entre les divers États nationaux. Si les conflits relatifs aux eaux de l’Indus ont été un thème polémique entre le Pakistan et l’Inde, les besoins énergétiques des deux grandes économies de l’Inde et de la Chine ont amené à réaliser des efforts massifs pour utiliser le potentiel hydroélectrique de la région de l’Himalaya1. Arunachal Pradesh, situé dans l’Himalaya, dans une région nord-orientale de l’Inde, à la frontière avec le Népal, la Chine, le Boutant et le Myanmar, est au centre de ces projets d’aménagement hydroélectriques. Cependant, l’histoire de l’énergie hydroélectrique dans la région n’est pas qu’un reflet du besoin urgent du développement d’infrastructures ; elle explique aussi la dissociation complexe des forces de la mondialisation néolibérale aux « marges », là où les impératifs géopolitiques des États nationaux se heurtent aux aspirations des communautés ethniques qui vivent dans des environnements écologiquement vulnérables et fragiles.

Un statut particulier

L’Arunachal Pradesh est le foyer d’environ vingt-cinq communautés autochtones, chacune avec ses différentes traditions culturelles et institutionnelles pour l’administration des propriétés collectives, comme les terres agricoles et les forêts. La région a été faiblement administrée durant la domination coloniale (1858-1947), et ce n’est qu’après l’indépendance que l’État indien a cherché à consolider et développer cette région frontalière. En partie comme résultat des défis administratifs, mais aussi sous l’influence de l’anthropologue Verrier Elwin2, il y eut une tentative délibérée d’intégrer les institutions autochtones des communautés aux structures formelles de gouvernement. C’est pour ce motif qu’à la différence de beaucoup d’autres parties de l’Inde, à l’Arunachal Pradesh les droits de la communauté sur la terre et les forêts sont protégés par la loi jusqu’à un certain point. Les lois communautaires non-codifiées et les institutions traditionnelles ont elles aussi reçu un statut quasi juridique, avec la grande quantité d’ambiguïtés institutionnelles et de considérations ad hoc qui caractérisent l’accès de facto aux ressources naturelles comme la terre et les forêts.

Le maintien des permis internes3 de l’ère coloniale, qui limitent l’entrée de main-d’œuvre étrangère dans les états frontaliers faiblement peuplés, et les restrictions imposées à la population non-autochtone pour l’accès aux licences commerciales et aux biens immeubles, ont dans une certaine mesure protégé les droits autochtones. Malgré cela, cette fluidité et ambi
guïté institutionnelles ont permis à une partie de la population autochtone de privatiser les biens communs (moyennant l’établissement de plantations de thé et de produits horticoles, ainsi que l’extraction de bois et d’autres produits forestiers pour en tirer des bénéfices privés et acquérir des terres à des fins spéculatives) et d’obtenir des gains de location de la part de la classe des entrepreneurs migrants et de l’État4. La complexité institutionnelle et les ambiguïtés favorisent la concentration du pouvoir politique et économique dans les élites locales, en tant que représentantes des groupes autochtones pour négocier avec l’État et les groupes rivaux, obtenir ainsi de l’influence et établir le modèle du bail rural5.

Comme de nombreux autres États de la région, l’Arunachal Pradesh a un statut spécial et dépend en grande partie des subventions et des aides du gouvernement central. En raison du faible potentiel de création de revenus du gouvernement provincial, cela a généré la dépendance fiscale perpétuelle par rapport au gouvernement central. À mesure que les politiques économiques néolibérales ont commencé à prendre racine dans cette région, l’entrée de capital, pour les installations hydroélectriques et d’autres projets de développement d’infrastructures de grande importance, est apparue comme une solution non seulement pour dépasser le relatif sous-développement et l’isolement régional, mais aussi pour se libérer de la dépendance du gouvernement central6. On a argumenté que la politique de « regarder vers l’est de l’Inde » (Act East Policy est son nouveau slogan) transformerait cette région, qui passerait de l’état de frontière à celui d’une porte d’entrée aux florissantes économies du Sud-Est asiatique. Au sein de ces aspirations transfrontalières, le développement de l’énergie hydroélectrique dans la région de l’Himalaya est considéré de grande importance économique et stratégique.

Des ambiguïtés institutionnelles

Toutefois, avec l’impact du boom de l’énergie électrique, les contradictions entre les droits collectifs et les prérequis institutionnels du modèle de croissance néolibéral ont atteint un nouveau point culminant dans cette région frontalière. À la différence de beaucoup d’autres régions de l’Inde, il n’a pas été réalisé de cadastre de la terre à Arunachal Pradesh et, pour cette raison, il n’a été délivré pratiquement aucun document de droits sur la terre, excepté dans les rares centres urbains, où l’on a émis des certificats d’occupation de terres à une partie de la population. On dit que jusqu’à une période récente, les terres agricoles étaient la propriété de la communauté des villageois, mais la nature des institutions qui contrôlent ces terres révèle une grande variation dans le format de la propriété. Par ailleurs, on suppose que les institutions « traditionnelles » de chaque village, souvent représentées par le gaon burah (le chef du village), supervisent l’allocation de terres agricoles et des droits d’usufruit sur les produits forestiers. Mais, avec l’introduction du système décentralisé Panchayati Raj, les membres des institutions de gouvernement de niveau populaire, appelés panchayats, élus démocratiquement, ont assumé quelques-unes de leurs fonctions.

La fluidité de facto et les ambiguïtés dans le partage des responsabilités et les droits de ces institutions parallèles de gouvernance locale ont rendu encore plus complexe le système de gestion de la terre. Ces ambiguïtés institutionnelles sont une caractéristique omniprésente de l’économie politique du développement de la région et on leur attribue, au moins en partie, une extraction de revenus plus facile au profit d’une puissante élite locale de politiciens, bureaucrates et hommes d’affaires. Il a été récemment présenté, dans l’assemblée législative de l’État, un projet de loi ayant des implications majeures, qui inclut des dispositions pour l’octroi de droits de propriété pour une période limitée. Encore qu’il ait été suggéré que ces droits de propriété privée aideraient à obtenir des compensations en cas d’acquisition de terres pour des projets de développement, y compris ceux qui concernent l’énergie électrique, ce pas en avant doit être reconsidéré dans le contexte d’une série d’interventions de développement qui affaiblissent les droits collectifs des communautés.

Dans ce contexte, l’économie politique du développement de l’énergie hydroélectrique à Arunachal Pradesh souligne les formes selon lesquelles les politiques de développement néolibérales créent des occasions et des oppositions à la marge. La hâte de développer l’énergie hydroélectrique a commencé au début des années 2000 et, au mois de mars 2015, environ cent soixante mémorandums d’accords (MdE) avaient déjà été signés pour produire 46 948 MW d’électricité. En plus du secteur privé, l’entreprise publique North Eastern Electric Power Corporation Limited (NEEP-CO) est un acteur important dans les projets de développement hydroélectrique.

Des conflits triangulaires entre politiques, entreprises et communautés

Selon un rapport de The Economic Times, trois types différents d’entreprises se sont joints en Arunachal Pradesh7. D’abord, quelques grandes entreprises corporatives ayant de l’expérience dans la production d’énergie ont essayé « d’étendre et de diversifier leur capacité » moyennant l’acquisition de ces projets. En second lieu, les entreprises d’ingénierie, d’achats et de construction (engineering, procurement and construction, EPC) y ont vu l’occasion d’élever leur échelle de valeur. La plus grande partie de ces entreprises appartenait à l’État indien d’Andhra Pradesh, et avait de l’expérience dans la construction de barrages et d’autres grands projets, mais non dans leur financement ni dans leur fonctionnement. Les entreprises du troisième groupe n’avaient pas d’expérience en construction de barrages ni n’étaient disposées à construire des projets hydroélectriques ; elles ne désiraient que vendre leurs contrats à un autre acheteur, pour obtenir des gains rapides. La signature d’un aussi grand nombre de mémorandums d’accords dans un si court délai fut ressentie comme un procédé excessivement rapide, qui passait par-dessus les consultations populaires. Seule une petite partie des projets a été engagée, surtout ceux à la charge de l’entreprise d’État NEEP-CO. En outre, les progrès dans la construction ont été très lents, et quelques projets, comme le Mega Hydel sur la rivière Subansiri, se sont arrêtés sous les protestations de la population locale et d’autres groupes d’activistes8.

Dans les disputes sur la compensation des terres et forêts, un nouveau champ de conflits politiques s’est ouvert entre les politiciens locaux, les corporations et les institutions communautaires. Les politiciens de l’État ont agi comme intermédiaires entre les entreprises et la population locale pour faciliter l’acquisition de terres et pour minimiser et gérer l’opposition contre l’activité de construction de barrages. Dans certains cas, les institutions locales de gouvernement, en raison de leur dépendance des politiciens, jouent le rôle de négociateurs pour faciliter ces transactions de terres ; d’autres fois, elles ont été fondamentales pour organiser l’opposition à l’achat de terres. À de nombreuses reprises, les disputes sur les barrages et l’achat de terres ont altéré les relations entre les institutions « traditionnelles » au niveau local et les élites politiques qui contrôlent le pouvoir d’État. Dans les protestations contre le projet de barrage Siang à usage multiple, par exemple, le corps supérieur des institutions traditionnelles de la tribu Adi, dénommé Bane Kebang, eut à négocier avec une opinion divisée, au sein la communauté, sur la question de l’opportunité de ce barrage. Tandis que les organisations locales comme le Forum d’Agriculteurs Autochtones Siang, le Forum Populaire Siang et le Syndicat d’Etudiants Adis s’opposèrent à la construction pour diverses raisons, notamment les droits des peuples autochtones, les politiciens et bureaucrates de la communauté défendaient la nécessité de ces investissements pour le développement de l’État. À Tawang, où un groupe de moines bouddhistes coordonna les protestations contre le barrage, la police tira sur les manifestants et en tua deux9. Ceci souligne que, à l’encontre des pratiques habituelles de construction de consensus par le biais de négociations, la polarisation entre les divers groupes d’opinion érode de plus en plus la légitimité des institutions au niveau local et, en dernière instance, conduit au renforcement du contrôle de l’élite sur les ressources et les institutions. Mais les protestations ont aussi permis d’ouvrir un espace à la solidarité entre tribus et interétatique, à l’engagement de la société civile au sujet des implications des projets hydroélectriques et à la mise en place de mécanismes de réparation des griefs contre l’État, comme le Tribunal Vert10, pour faire appel contre le pouvoir étatique et corporatif.

En termes d’économie politique, ceci a consolidé et fortifié la base d’une classe rentière, qui a émergé des rangs des politiciens, bureaucrates et contractants locaux, comme intermédiaires dans la négociation des accords avec les corporations, les bureaucraties et la population locale. S’appuyant sur son appartenance aux institutions au niveau local et, dans le contexte d’une communauté ethnique élargie, cette classe a réussi à extraire une rente aussi bien des entreprises que de l’État. Dans ce processus, le capital a non seulement utilisé le pouvoir coercitif de l’État dans une région frontalière cadastrée, mais aussi, le pouvoir persuasif des leaders de la communauté locale pour augmenter l’accumulation originaire. Cependant, le discours sur la dépossession des communautés autochtones de la propriété collective sur les terres et les forêts, considérées comme source de leur subsistance et de leur identité, doit être beaucoup plus nuancé ; il est souvent récupéré dans le discours sur les droits des peuples autochtones. En effet, une description approfondie du cas souligne aussi les diverses manières du capital global d’opérer à la marge, en utilisant les formes institutionnelles non capitalistes pour s’approprier les ressources et diluer des formes collectives de propriété et de contrôle.

Traduit de l’espagnol par Christian G. Caubet

L’auteur remercie Barbara Harriss-White
et Tashi Phuntso pour leur appui
dans la réalisation de ce travail.

1 Hill, D. P., « Where hawks dwell on water and bankers build power poles: transboundary waters, environmental security and the frontiers of neo-liberalism », Strategic Analysis, vol. 39 (6), p. 729-743, 2015. https://doi.org/10.1080/09 700161.2015.1090679

2 Verrier Elwin (1902-1964) fut un anthropologue britannique, ethnologue et activiste du droit des tribus. Il commença sa carrière comme missionnaire chrétien en Inde, mais avec le temps, il s’éloigna de sa mission et se muta en autorité de l’anthropologie tribale. Après l’indépendance, Elwin collabora avec le premier ministre Jawaharlal Nehru comme assesseur anthropologue pour les questions tribales de la région nord-orientale de l’Inde, aujourd’hui Arunachal Pradesh.

3 De l’anglais Inner Line Permit (ILP). Ce sont des documents officiels de voyage émis par le Gouvernement de l’Inde pour permettre à un citoyen indien d’accéder à une aire protégée pour une période limitée.

4 Mishra, D. K., « Agrarian relations and institutional diversity in Arunachal Pradesh », in B. Harriss-White y J. Heyer (eds.), Indian capitalism in development. Abingdon, Routledge, 2015, p. 66-83.

5 Harriss-White, B., D. K. Mishra y V. Upadhyay, « Institutional diversity and capitalist transition: the political economy of agrarian change in Arunachal Pradesh, India », Journal of Agrarian Change, vol. 9 (4), p. 512-547, 2009. https://doi.org/10.1111/ j.1471-0366.2009.00230.x

6 Mishra, D. K., y V. Upadhyay, (dir.), Rethinking economic development in North-East India: the emerging dynamics, Londres, Routledge, 2017.

7 Rajshekhar, M., « Hydelgate: why Arunachal Pradesh’s Hydel boom is going bust », The Economic Times, New Dehli, 30 avril 2013.

8 EJAtlas, 2015. « Lower Subansiri Hydroelectric Power Project, India », Environmental Justice Atlas. https://ejatlas.org/conflict/lower-subansiri-hydroelectric-power-project-india. L’Atlas de la justice environnementale (EJAtlas) documente et répertorie les conflits sociaux nés autour des questions environnementales. Partout dans le monde, les communautés luttent pour défendre leurs terres, leur air, leur eau, leurs forêts et leurs moyens de subsistance contre des projets destructeurs et des activités extractives à fortes incidences environnementales et sociales : mines, barrages, fracturation, torchage du gaz, incinérateurs, etc. L’EJ Atlas rassemble les histoires de ces communautés qui luttent pour la justice environnementale à travers le monde. Il est dirigé par Leah Temper et Joan Martinez Alier et coordonné par Daniela Del Bene, de l’Institut de ciència i tecnologia ambientals (ICTA) de l’Universitat Autonoma de Barcelona.

9 EJAtlas, 2016. “Nyamjang Chhu Dam and hydropower expansion in Tawang, Arunachal Pradesh, India”. Environmental Justice Atlas. https://ejatlas.org/conflict/violence-against-buddhist-monks-opposing-dams-in-tawang-arunachal-pradesh-india

10 National Green Tribunal Act, 2010 (NGT) est une loi du Parlement de l’Inde qui permet la création d’un tribunal spécial pour les cas relatifs aux questions environnementales.

Deepak Kumar Mishra

Professeur au Center for the Study of Regional Development, Jawaharlal Nehru University, New Delhi.