Les navires professionnels battant pavillon français sont, dans le langage courant, les bateaux enregistrés en France afin d’exercer une activité commerciale, telle que le transport de passagers, le transport de marchandises ou la pêche. Un navire ou bâtiment est armé – préparé et équipé – par un armateur, qui « exploite le navire en son nom qu’il en soit ou non le propriétaire1 » et peut être, dans le cas de la pêche notamment, également capitaine. L’armateur est responsable du navire et de l’équipage, c’est donc à lui que revient l’entretien, l’embauche et la formation des gens de mer.
Par le passé, les navires se voyaient délivrer, d’abord à l’immatriculation, puis tout au long de leur vie, un permis de navigation pour une durée limitée de cinq ans, à la manière d’un contrôle technique automobile2. Lorsqu’il approche de sa date d’expiration, l’armateur prend contact avec le Centre de sécurité des navires de son choix pour programmer une visite réalisée par une commission d’inspection. Celle-ci peut émettre un nouveau permis ou suspendre l’exploitation du navire pour qu’il soit réparé ou mis aux normes.
Historiquement, le principe des visites périodiques sert à « sauvegarder la vie humaine en mer », les activités maritimes étant plus accidentogènes que la moyenne nationale, tous secteurs confondus3, mais surtout, plus mortels. Le taux de mortalité s’élevait à 3,64 pour 10 000 marins en 2016 contre 0,37 tous secteurs confondus (et à titre de comparaison, de 1,01 dans le BTP). Ce taux est encore plus élevé pour l’activité de pêche (7,24 pour 10 000 marins). Ce constat est à l’origine d’un premier changement de réglementation du permis de navigation en 2012.
Évolutions du régime du permis de navigation
Cette année-là, pour les navires de pêche et de transport de moins de 12 mètres, les inspecteurs de sécurité des navires s’équipent d’une grille d’évaluation4. Le résultat d’un calcul simple oblige éventuellement, à la suite d’une visite, de raccourcir la durée de validité du permis de navigation. Les neuf paramètres pondérés de la grille modélisent la fiabilité du navire et le risque qu’encourt l’équipage. La première moitié des paramètres est liée à l’activité. Les autres, comme le nombre de prescriptions émises lors de la dernière visite ou le nombre de retraits ou de suspensions de permis, reflètent l’engagement de l’armateur à entretenir le navire et à former et recruter les marins.
La logique algorithmique, acceptée par les inspecteurs et les armateurs, est transparente : la grille des critères et de leurs pondérations est préétablie, permettant à tout un chacun d’obtenir un résultat (un score de risque) en additionnant plusieurs calculs (les critères)5. Par exemple, si un navire est utilisé pour la pêche à la drague (3 points), s’il a 15 ans (2 points), s’il navigue en zone hauturière (5 points), sans accueillir de passagers (0 points), s’il a reçu trois prescriptions lors de la dernière visite (1 point), si, sur les cinq dernières années, son équipage a déclaré deux accidents du travail (2 points), si le navire a fait l’objet d’une avarie (1 point) et de deux suspensions de permis (2 points), et enfin, si la précédente délivrance du permis n’était pas inférieure à la validité maximum (0 points), son score de 16 points traduit une faible fiabilité et un risque élevé pour l’équipage.
Après 2012, le cadre réglementaire d’inspection des navires de moins de 12 mètres est le suivant : le permis est toujours limité dans le temps, l’inspection est toujours périodique mais pour certains types de navires, elle peut avoir lieu plus régulièrement.
Dix ans plus tard, en 2022, une nouvelle réglementation entre en vigueur. Contrairement à la précédente qui précise et adapte, celle-ci, à l’inverse, assouplit en instaurant le « permis illimité » pour les navires de moins de 24 mètres (avec quelques exceptions, dont les navires à passagers) et les visites « ciblées ».
L’instauration du permis illimité et des visites ciblées algorithmiquement s’inscrivent dans le programme « affaires maritimes 20226 » dont l’objectif est l’amélioration de la performance des services déconcentrés de l’État et la réduction des effectifs7. La traduction réglementaire de ces programmes gouvernementaux s’est réalisée en deux étapes. La première est le passage du permis limité au permis « sans limitation de durée8 ». La deuxième étape rend possible, « lorsqu’un navire possède un permis de navigation délivré sans limitation de durée […], une visite déclenchée à l’aide d’un dispositif de ciblage […] se fondant notamment sur un système d’analyse des données ou observations de sécurité 9 ».
Dans la suite de cet article, nous proposons un regard sur l’intrication entre la mise en place du permis illimité et le déploiement d’un dispositif de ciblage algorithmique. Nous nous demandons quelles transformations du travail des inspecteurs causées par l’introduction du permis illimité sont imputables au déploiement d’un tel outil. Ce cas illustre les multiples tentatives d’adoption de l’intelligence artificielle dans les organisations publiques et la manière dont ces tentatives témoignent du désengagement de l’État.
Gagner du temps et des moyens
Le « dispositif de ciblage » tel qu’il est présenté dans les textes de loi n’oblige en rien à utiliser un outil ou une technologie spécifique. Le nouveau cadre réglementaire insiste avant tout sur l’allocation des efforts (et des dépenses publiques) pour l’inspection de navires à risques et sur la réalisation de nouvelles missions, telles que le contrôle de l’impact environnemental des navires.
En soi, les acteurs rencontrés au moment de l’étude, qu’ils soient agents à la Direction des affaires maritimes (à Paris) ou dans les Directions interrégionale de la mer et les Centres de sécurité des navires, ne sont pas opposés à une modernisation de l’activité d’inspection. Ils s’accordent notamment sur le fait que les efforts d’inspection de navires qui ne présentent pas de risques – les navires des sapeurs-pompiers ou des forces de l’ordre par exemple – peuvent être réinvestis ailleurs. Leur critique se concentre plutôt sur cet « ailleurs » et sur le déploiement d’un outil basé sur de l’apprentissage-machine10 pour effectuer des propositions de ciblage.
Revenons sur cet ailleurs. L’objectif premier du permis illimité est de réduire le nombre de navires de moins de 24 mètres (ils représentent 90 % de la flotte totale, soit 12 900 navires) à contrôler régulièrement, qui s’accompagne de la baisse du nombre absolu de navires battant pavillon français (de 18 000 en 2012 à 14 000 en 2018). Le temps ainsi gagné peut être réinvesti dans d’autres visites et d’autres missions, par exemple, dans les visites de navires de plus de 24 mètres, dans les visites de navires étrangers (nous y reviendrons), dans la formation des inspecteurs, mais aussi, pour être économisé par l’État11. Nos entretiens ont permis de noter que la réallocation du temps économisé ne semble pas être imposée par la Direction des affaires maritimes. Ainsi, les inspecteurs ont fait part de l’importance qu’ils donnaient à la « sauvegarde de la vie en mer », craignant qu’elle ne soit déconsidérée par rapport à de nouvelles missions liées au développement durable, telles que le contrôle et la gestion des eaux de ballast ou les émissions d’oxyde de soufre. Ces deux points illustrent un certain scepticisme des agents du littoral à l’égard de l’instauration d’un outil de ciblage, vu comme la matérialisation d’une réglementation à laquelle ils sont réticents mais contre laquelle ils ne peuvent pas grand chose12.
Externalisation de la conception de l’outil de ciblage
En 2018, la Direction des affaires maritimes choisit, dans la foulée du lancement du programme « action publique 2022 », de soumettre un projet d’inspection des navires à Étalab, une agence publique qui participe à la définition de la stratégie de l’État dans le domaine de la donnée. De 2016 à 2022, elle gère le programme « entrepreneurs d’intérêt général » (EIG) qui permet à des administrations publiques de bénéficier de l’expertise de data-scientists et de designers pour un projet de dix mois. À l’issue de la mission de développement de l’outil de ciblage par deux EIG en 2019, la Direction des affaires maritimes bénéficie d’un prototype permettant aux inspecteurs de hiérarchiser les navires dont ils sont responsables selon un critère « d’accidentologie » : un score est assigné à chaque navire selon son historique des accidents et avaries. Si l’objectif de limiter les accidents semble pertinent pour les inspecteurs et l’administration centrale, il pâtit d’une base de données limitée voire inexistante des accidents du travail.
La Direction des affaires maritimes décide alors de recruter un data-scientist en apprentissage pour concevoir un deuxième modèle, cette fois-ci basé sur un plus grand nombre de paramètres (et de données), tels que la puissance du navire, le type de carburant, le matériau de la coque. Est désormais prédit le nombre de prescriptions (les ordres de pallier des défaillances) si la visite avait lieu le lendemain, agrégé dans un score de « conformité 13». Tandis que le premier score était calculé grâce à une régression linéaire, le deuxième repose sur une technique de deep learning nommée « forêt d’arbres décisionnels ». Ces deux méthodes de modélisation diffèrent sur deux points : la régression linéaire, qui part du principe qu’il existe une relation linéaire entre les variables, permet d’obtenir un ajustement affine, soit une droite approchant au mieux un nuage de points (les variables). Elle permet d’identifier facilement en quoi chaque variable influence la prédiction. À l’inverse, la forêt d’arbres décisionnels est plus adaptée aux relations non linéaires, c’est-à-dire à différents types de variables dont le lien de corrélation est faible. Mécaniquement, la prédiction y perd en interprétabilité.
Pour l’administration centrale, l’évolution de la grille d’évaluation de 2012 à l’outil de ciblage apporte la flexibilité nécessaire à la priorisation des inspections. De plus, le second modèle permet d’apporter une robustesse statistique ; le score en est, d’après le data-scientist, plus juste (mais que le modèle soit meilleur que les inspecteurs reste incertain). À l’inverse, pour les agents sur le littoral, l’évolution semble être plutôt synonyme d’incertitudes. Surtout, si le premier score avait été conçu à la suite d’échanges avec les inspecteurs sur le littoral, le second découle d’une unique volonté d’amélioration technique, accomplie depuis Paris. L’objectif est certes atteint, mais le score est moins compris par les agents qui utiliseront l’outil14.
Les paradoxes de l’évaluation de l’outil par le critère d’utilisation
Comment se fait-il qu’un outil, basé sur des techniques d’apprentissage-machine et conçu lors d’un programme d’innovation (EIG) puis amélioré par un (seul) data-scientist en apprentissage, aspire à faire partie intégrante de la mallette des instruments d’inspection ou autrement dit, qu’un projet au caractère prototypique soit effectivement déployé, sans être accompagné par une réflexion et une stratégie d’adoption ?
Pour y répondre, nous pouvons d’abord soupçonner une propension aveugle à considérer les outils techniques – en particulier ceux basés sur l’analyse de données – comme des solutions pertinentes à des problèmes publics. Bien que le programme EIG soit explicite dans ce qu’il offre aux administrations, ces dernières semblent se laisser convaincre par des expérimentations au caractère éphémère dont les résultats peuvent difficilement dépasser l’état de prototype15. Ensuite, le critère de réussite retenu pour le modèle semble être son degré d’utilisation par les inspecteurs. Certes, de manière tautologique, on peut écrire qu’un outil qui est utilisé est utile. Cependant, évaluer la réussite de l’outil à la seule lumière de son utilisation semble discutable pour deux raisons.
La première est le biais technique induit : on préfèrera un outil utilisé qu’un outil techniquement solide. Notre cas le montre bien. Le score de conformité des navires découle – du point de vue du data-scientist – d’un modèle performant, mais le score d’accidentologie a été paradoxalement gardé dans le modèle car il semble mieux compris et plus « actionnable » par les inspecteurs. Ainsi, en plus d’être évalué « techniquement », l’outil est évalué « in situ » : si les résultats confirment les observations des inspecteurs, l’outil sera considéré comme bon… au risque de remettre en question la démarche même de conception de l’outil de ciblage. Par conséquent, on observe qu’un outil aux résultats d’utilisation satisfaisants est plus « utile », même si ces résultats sont formellement moins précis – ce qui rejoint la traditionnelle recherche de compromis entre interprétabilité des résultats et performance de l’outil.
La deuxième raison souligne un paradoxe : l’administration centrale cherche à ce que l’outil soit utilisé, sans toutefois contraindre à son utilisation. On pourrait en déduire que l’administration centrale fait davantage confiance à ses agents du littoral, en mettant à leur disposition un nouvel outil mais en leur laissant le choix de son utilisation… cet usage devenant un proxy de la satisfaction des agents et le moteur des améliorations de l’outil. Pourtant, à y regarder de plus près, on assiste surtout à un cas pratique de désengagement de l’État. De manière contre-intuitive, la mise en place d’un outil de ciblage n’a pas rigidifié l’activité de contrôle ni amorcé un virage bureaucratique. L’outil ne limite pas et ne réduit pas les inspecteurs à de simples exécutants de règles définies par une administration parisienne éloignée du terrain. Au contraire, l’outil ouvre (trop) les possibles : les agents du littoral semblent laissés à eux-mêmes. À eux de définir comment utiliser l’outil et surtout, à eux de décider s’ils veulent l’utiliser.
L’inutilité de l’outil de ciblage français
Cette observation est corroborée par les entretiens avec les agents qui attendent plus, par le ciblage algorithmique, une politique centralisée et nationale de l’inspection des navires qu’une gestion locale, au cas par cas, pour laquelle l’outil est sans doute superflu. Les inspecteurs connaissent en effet leurs navires et peuvent très bien estimer et planifier les visites ciblées, soit avec un système de points, soit avec un calendrier tout à fait classique, où les navires qui présentent le moins de risques sont vus tous les dix ans, et ceux qui présentent le plus de risques (comprendre notamment, ceux dont les armateurs sont les moins sérieux) sont inspectés tous les ans.
L’outil de ciblage des navires battant pavillon français aurait très bien pu s’inspirer d’un outil déjà en service pour l’inspection des navires faisant halte dans un port européen : Thetis, The Hybrid European Targeting and Inspection System, introduit en 2011. Cet outil, géré par l’Agence européenne pour la sécurité maritime, est un outil de suivi de tous les navires ayant fait escale dans un pays européen et contrôlés par l’État où se situe le port. Le système sert à coordonner les inspections, à garantir un standard de qualité à l’échelle européenne et, plus pragmatiquement, à déclencher des visites. Le suivi des navires et l’établissement d’un profil de risques est régi par un moteur de règles transparent, accessible en ligne, qui définit la fréquence des inspections (de tous les ans à tous les trois ans). Contrairement à Thetis16, le nouvel outil de ciblage français n’est pas déterministe, et surtout, il n’a pas été conçu pour piloter une stratégie de ciblage décidée par la Direction des affaires maritimes, mais par une technique d’apprentissage-machine.
Nous pourrions croire que le passage au permis illimité va dans le sens d’une responsabilisation des agents du littoral à qui l’administration centrale ferait encore plus confiance. Finalement, ce sont eux qui connaissent les conditions climatiques, les activités commerciales, les armateurs et les navires propres à leur zone. L’outil de ciblage pourrait être perçu comme une aide à la décision censée faciliter le travail des inspecteurs.
Incertitude de l’État et flexibilisation des inspecteurs
Pourtant, il nous semble plus juste de parler de désengagement de l’État et mécaniquement, d’engagement des agents du littoral et des armateurs. L’instauration du permis illimité est une illustration parfaite des efforts de l’État pour consacrer moins de moyens à la prévention et à l’accompagnement, afin de réduire son champ d’action au contrôle et à la « punition ». Tandis que le permis limité donnait un cadre dans lequel les armateurs pouvaient s’en remettre aux inspecteurs pour garder leur navire en règle, le permis illimité les oblige désormais à s’en occuper seuls, afin d’être prêts pour une visite ciblée – et même une inspection en mer – qui peut s’annoncer à tout moment17. Les inspecteurs se retrouvent alors dans un rôle de police, plutôt que d’accompagnants de l’activité maritime. L’État ne se désengage pas « dans un outil », mais grâce à un outil qui responsabilise les agents du littoral18.
Pour ces derniers, les conséquences se ressentiront dans leur quotidien. En consacrant plus d’efforts à la gestion hybride des inspections (en partie avec l’outil, en partie avec d’autres sources d’information), ils risquent d’être moins engagés dans le travail d’inspection per se, qui recouvre la visite des navires, les relations avec les armateurs, les chantiers navals et plus généralement, avec tous les acteurs d’une économie maritime locale. En somme, ils deviennent une pièce du middle-management de l’État, entre administration centrale et armateurs.
Les politiques de simplification que les gouvernements engagent depuis plusieurs années sont promues pour leur « dé-bureaucratisation ». Les administrations deviennent certes moins rigides, mais leurs effectifs diminuent également, exigeant des usagers d’en faire davantage eux-mêmes. Dans le cas de l’inspection des navires, la simplification est synonyme de flexibilisation. Aux armateurs de décider (ou non) ce qu’ils comptent en faire, aux inspecteurs de décider (ou non) comment ils souhaitent désormais travailler. Pour reprendre nos termes, le désengagement de l’État se traduit aussi par le « manque de pilotage19 », l’absence de cap – en dehors de la réduction des dépenses publiques – et l’appel à s’en référer uniquement à l’expérience locale, sans créer de frictions, parfois bénéfiques, entre les règles « d’en-haut » et le vécu « d’en-bas ».
Finalement, l’outil met malgré lui en lumière son caractère expérimental et l’incertitude de l’administration centrale. Une grille de critères améliorée, comme il en existait avant 2022, aurait sûrement été la meilleure option pour accompagner (et satisfaire) les inspecteurs. L’un d’eux blâmait l’abandon, dans le nouvel outil, d’un critère primordial à ses yeux, sa connaissance des navires pour évaluer leur score de risques. L’intérêt d’un outil basé sur des techniques d’apprentissage automatique aurait pu être de servir de support à une politique de ciblage nationale, à laquelle les inspecteurs auraient pu contribuer en amont, mais dont la liste des navires à cibler serait, à l’instar de Thetis, non-négociable.
1Loi no 69-8 du 3 janvier 1969 relative à l’armement et aux ventes maritimes.
2Décret no 84-810 du 30 août 1984 relatif à la sauvegarde de la vie humaine en mer, à la prévention de la pollution, à la sûreté et à la certification sociale des navires.
3Accidents du travail et maladies professionnelles maritimes. Bilan 2019. Ministère de la mer.
4Durée de validité des permis de navigation des navires de pêche et de charge de moins de 12 mètres. Direction de la mer sud Océan Indien.
5Sébastien Konieczny & Henri Prade (Eds.), L’Intelligence Artificielle. De Quoi S’Agit-Il Vraiment ? Éditions Cépaduès, 2020.
6Inspection des navires : un nouveau régime mis en place à compter du 1er janvier 2022. Secrétariat d’État chargé de la mer et de la biodiversité.
7À la suite de naufrages tels que celui de l’Erika en 1999, la réduction des effectifs des inspecteurs de sécurité des navires a été gelée au début des années 2000 pour éviter de nouvelles catastrophes maritimes, puis ralentie. Elle devrait avoir retrouvé la baisse moyenne dans le service public (-2,5 % d’effectifs par an) en 2022. Voir le rapport public annuel 2020 de la Cour des Comptes, intitulé « Le contrôle de la sécurité des navires et de leurs équipages : une mutation à approfondir et à mettre en œuvre », page 144.
8Article L5241-4 – Code des transports.
9Décret no 2020-1808 du 30 décembre 2020 portant modification du décret no 84-810 du 30 août 1984 relatif à la sauvegarde de la vie humaine en mer, à la prévention de la pollution, à la sûreté et la certification sociale des navires.
10Un sous-domaine de l’intelligence artificielle, au même titre que la vision par ordinateur ou le traitement automatique du langage naturel.
11Dans son rapport (cf. supra), la Cour des Comptes souligne que le nombre de visites n’a baissé que de 9 % en six ans, contre 22 % pour le nombre de navires professionnels. Voir page 134.
12Ce point est également relevé par la Cour des Comptes. Voir page 138 du rapport cité.
13Un terme qui fait écho à la note de fiabilité émise par les sociétés de classification qui établissent la conformité d’un navire selon leurs propres normes et règles. Ces sociétés ont été fondées pour répondre au besoin des assureurs de fixer le montant des primes en fonction de la fiabilité des navires.
14En avril 2023, l’outil connaît la dernière évolution en date, dont le changement majeur est un retour à un modèle linéaire basé sur une régression de Poisson. Notre enquête s’arrêtant en 2022, nous n’avons pas connaissance de sa réception auprès des inspecteurs. Cependant, il semble peu probable que notre propos soit caduque, si l’on se réfère au fait que, dans la documentation en ligne, il est précisé que « le modèle n’a pas été testé en condition réelle » (cf. la « fiche d’identité » de l’outil et sa documentation, URL : https://multi-coop.gitlab.io/CIBNAV/fact_sheet.html).
15Lucy Kimbell & Jocelyn Bailey, « Prototyping and the new spirit of policy-making », CoDesign, 13 (3), 214-226, 2017.
16Ship Risk Profile Calculator, EMSA Thetis. Thetis permet également, via les différents onglets, de consulter la liste des navires immobilisés pour réparations et des navires bannis d’escales en Europe.
17Les armateurs n’ayant pas connaissance du score de leur(s) navire(s).
18L’outil aurait pu intégrer des contraintes administratives, tel qu’un objectif de réduction du nombre de visites.
19Selon le rapport de la Cour des Comptes (cf. supra).
