Depuis le début du siècle, les États ont élaboré un corpus de recommandations constituant une véritable norme en matière de drogues. Ils les inscrivent ensuite dans leur législation nationale et délèguent au système onusien le contrôle de l’application de cette norme au niveau mondial.
Février 1909 : première étape de la construction de cette norme lorsque se tient à Shanghai une conférence sur l’opium. Il s’agit, officiellement, de mettre fin aux guerres de l’opium en Chine. Mais les États participant à cette conférence veulent instituer un contrôle de l’offre de drogues et renoncer, pour ce seul espace, au libre commerce. Les raisons avancées font référence à un souci légitime de santé publique en ces temps d’hygiénisme pasteurien triomphant, mais aussi à un souci de moralisation des classes laborieuses.
Derrière ces motifs se profilent des intérêts strictement économiques : à la même époque, en effet, l’industrie pharmaceutique se développe et prend conscience du potentiel financier de la commercialisation de produits dont les usages médicaux sont avérés, en particulier pour les opiacés, dont les vertus anesthésiantes et antalgiques étaient recherchées. Ainsi, en 1898, la firme Bayer commence à produire la diacétylmorphine (nom chimique de l’héroïne), dont la synthèse avait été découverte en 1874[1]. Mais les produits d’origine naturelle sont en libre circulation bloquant le développement économique des opiacés de synthèse à usage médical. Morale naissante (lutte contre la drogue) et économie florissante (nécessité de construire un marché), s’accordent si bien que ces mêmes États, au bord d’un conflit généralisé et que tout fait diverger, vont se retrouver d’accord pour traduire en norme internationale les premières recommandations qui avaient été formulées à l’issue de la conférence de Shanghai.
1912 : Convention de La Haye, premier acte de la communauté internationale pour définir un cadre de contrôle de l’offre de drogues. La Première Guerre mondiale va retarder la traduction concrète de ce cadre dans des dispositions législatives et réglementaires.
Janvier 1919 : le Traité de Versailles confie le soin à la nouvelle Société des Nations de contrôler l’exécution des mesures prises en 1912 à La Haye. En effet, faute d’outils de contrôle, les drogues continuaient à circuler partout en toute légalité. Ces outils de contrôle seront ainsi mis en œuvre à partir de 1921, avec la création de la Commission consultative de contrôle de l’opium (CCO), premier organe de contrôle international des drogues, initialement chargée de contrôler les échanges.
À partir de cette date, la norme internationale ne fera que se renforcer, au travers d’étapes successives alliant signature de traités internationaux et mise en place des organes de contrôle afférents, dont deux marquent la période :
1961 : La convention de Genève renforce la politique contraignante en intégrant l’étape de la fabrication des stupéfiants (et non plus simplement l’échange) comme objet de ce contrôle ; elle donnera naissance à une nouvelle instance, l’Organe de contrôle, qui deviendra en 1968 l’Organe International de Contrôle des Stupéfiants (OICS), muni d’un outil, l’embargo, sanctionnant les contrevenants.
1961 : un pas important est franchi avec une convention signée à Vienne, dite « convention unique sur les stupéfiants ». Actualisant les acquis de la période 1921-1931 (en intégrant la culture comme objet de contrôle), elle définit le cadre dans lequel nous sommes toujours, qui oblige les États à prendre toutes « les mesures législatives et administratives » nécessaires à l’application de la politique de contrôle (article 4). La convention de 1961 sera renforcée et complétée par celle de 1971 sur les substances psychotropes, puis celle de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, la convention la plus dure jamais signée en la matière.
Cette convention instaure une véritable contrainte normative, car les dispositions légales et administratives nationales auxquelles elle va conduire dans tous les pays dépassent le strict champ des conventions de droit international entre États, se limitant au contrôle de l’offre. L’analyse de l’application de cette norme montre qu’elle conduira aussi progressivement de nombreux États à ajouter des dispositions réprimant les usages privés des drogues.
En France : de la normalisation à la criminalisation
La France n’échappe pas à cette histoire, ainsi que l’a montré Emmanuelle Retaillau-Bajac[2]. En accord avec l’air du temps, le Parlement français adopte une loi, promulguée le 12 juillet 1916, qui dote pour la première fois le pays d’instruments de politique pénale spécifiques aux drogues, à des fins de contrôle de l’offre dans le prolongement de l’esprit de La Haye, en créant le délit de port, d’achat ou de fourniture de stupéfiants. Derrière cette volonté de contrôler l’offre se tapissait déjà celle de réguler la consommation. On retrouve ainsi à l’époque le même vocabulaire que celui qui sera utilisé soixante ans plus tard dans les débats autour de la loi du 31 décembre 1970 (la lutte contre le « fléau » des drogues[3]). Or l’analyse de la jurisprudence au cours de la période, et ce jusqu’à la loi de 1970, montre bien que le juge s’est saisi des dispositions de la loi de 1916 pour progressivement criminaliser les usages de drogues, au-delà de la stricte question du « port de stupéfiants ». La jurisprudence va d’ailleurs élargir à la notion de « détention », plaçant de façon quasi inévitable l’usager de drogues sur le terrain de l’illégalité. Et on constate que les procès faisant référence à la loi de 1916 vont condamner des usagers « simples » de drogues. Le terrain était alors prêt pour le vote de la loi de 1970, qui est venue donner un cadre légal au délit de consommation, que la jurisprudence avait déjà sanctionné.
Le lien entre le contrôle de l’offre et la répression
Cette histoire française démontre que les deux volets, contrôle de l’offre et répression des usages non médicaux, ont partie liée, en application de cette norme internationale qui s’appuie sur un mélange de morale (le « fléau » des drogues), d’hygiénisme (les effets délétères des usages abusifs de drogues) et d’intérêts économiques (les profits de l’industrie pharmaceutique)[4].
François-Xavier Dudouet[5] a bien résumé ce lien intrinsèque entre le contrôle de l’offre et la répression des usages illicites, c’est-à-dire de la consommation de produits stupéfiants par des usagers de drogues : « L’universalité qui caractérise la définition des activités illicites concernant les drogues n’est pas le fruit de la dangerosité particulière des substances, mais la conséquence d’une véritable politique publique internationale qui, entre 1912 et 1972 [6], a distingué, sur le plan mondial, des usages licites et illicites. L’édification d’une régulation internationale de l’offre de drogues destinées aux besoins médicaux a permis de définir progressivement un espace mondialisé des usages licites qui renvoya dans l’illégalité tous les acteurs qui n’avaient pas accès à ce marché. Ce n’est que dans la mesure où cette politique de régulation fut un succès mondial que les politiques de répression devinrent, au cours des années 1970, un enjeu prioritaire pour s’imposer finalement comme la principale grille de lecture du monde des drogues. De fait, la globalité à laquelle est souvent rattachée le trafic de drogues n’en dissimule que mieux celle qui est actuellement à l’œuvre : l’harmonisation des politiques de répression et la régulation mondiale de l’offre licite de drogues ».
La collaboration américano-iranienne dans le cadre de la lutte anti-drogue renforce cette analyse : des États qui n’entretiennent aucune relation diplomatique ou sont en conflit majeur (les États-Unis et l’Iran depuis la rupture des relations diplomatiques se retrouvent autour d’une communauté forte d’intérêts en matière de contrôle des drogues. Ainsi, l’ambassadeur des États-Unis auprès des Nations Unies à Vienne, Glyn Davies, qui représentait son pays à la 53e session de la CND (Commission on Narcotic Drugs) en mars 2010, a déclaré à la suite d’une rencontre avec son homologue iranien : « nous sommes heureux de travailler avec le président, même s’il est issu d’un pays avec lequel nous avons des différends[7]. »
Message on ne peut plus clair, intérêts bien compris de part et d’autre. L’Iran apparaît comme la première barrière dressée sur la route de l’opium et de l’héroïne provenant de l’Afghanistan. À ce titre il reçoit des financements internationaux du Pacte de Paris, (une cinquantaine de pays concernés par l’opium et l’héroïne produits en Afghanistan) qui est doté d’un budget conséquent permettant de mener divers programmes visant à éradiquer production afghane et trafic international, budget dont l’Iran est un bénéficiaire.
Quelles solutions pour décriminaliser ?
Est-il possible, souhaitable de basculer du jour au lendemain d’un système de prohibition à une légalisation de toutes les drogues ? Nous ne saurions l’affirmer. En revanche réfléchir et trouver des solutions adaptées aux différents produits, innover, mettre en place des expériences, en évaluer les coûts nous semble la bonne approche : tournons-nous vers le Portugal, autrefois champion européen de la consommation des drogues dures. L’usage de drogues a été décriminalisé et ne constitue plus qu’une infraction administrative, tous les indicateurs y sont en baisse.
La décision du Portugal de décriminaliser la possession de drogues pour usage personnel en 2001 s’est avérée être une sage décision. Jusqu’à présent, les données montrent une diminution de la consommation et aucun effet indésirable sur les taux de consommation de drogues, et, dans certains cas, les taux au Portugal restent parmi les plus bas en Europe.
Les chiffres n’ont pas révélé de développement d’un « tourisme de la drogue » (95 % de ceux qui sont cités pour des délits de drogue depuis 2001 sont résidents portugais). Les statistiques relatives aux drogues, telles que celles des maladies sexuellement transmissibles, enregistrent une baisse spectaculaire.
« Depuis que le Portugal a adopté ces mesures, les voix de l’opposition en Europe et aux États-Unis ont prédit un cauchemar social lié à un probable abus des drogues : violence et criminalité en augmentation. Cela ne s’est pas avéré être vrai[8] ».
Dans son article, Le cas portugais, Joao Menezes Ferreira qui s’est beaucoup investi dans la lutte pour l’évolution de la législation développe l’exemple portugais et met en avant les conditions de sa réussite. Un exemple à suivre de près.
