Une histoire de petits renoncements successifs

Le H.C.R. et les politiques d’asile en EuropeL’auteure analyse les atermoiements récents du Haut Commissariat aux Réfugiés face aux politiques de plus en plus restrictives et répressives adoptées par les pays européens en matière d’asile. Au lieu de défendre les droits des réfugiés qui sont en principe sous sa protection, le H.C.R. s’est rapidement plié au tour de passe-passe rhétorique faisant des demandeurs d’asile, non plus des victimes, mais autant de « fraudeurs » imposant un « fardeau insupportable» aux riches nations européennes. A la suite d’une série de reniements, il en arrive aujourd’hui à cautionner les projets d’enfermement des demandeurs d’asile, contrairement à l’esprit et à la lettre de la Convention de Genève qu’il a pourtant charge de faire respecter partout sur la planète. Un cas tristement exemplaire de pragmatisme à la dérive.

C’est un commissariat chargé d’une police bien spéciale : « garantir les droits et le bien-être des réfugiés ». Créé en décembre 1949 par l’Assemblée générale des Nations unies, le Haut Commissariat aux Réfugiés a pour mandat de « coordonner l’action pour la protection des réfugiés à travers le monde ». Ses statuts, adoptés un an plus tard, en décembre 1950, précisent que cet organe international ne doit empiéter en rien sur les prérogatives nationales. Cependant, comme garant du bon respect de l’application de la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés, il est clair que les avis qu’il émet à propos des décisions des États en matière d’asile, ainsi que le rôle effectif qu’il joue lors de certains évènements, ont un impact très important ; selon qu’il est critique ou encourageant, il confère ou non pleine légitimité aux choix politiques adoptés.
S’agissant de l’Europe, si le HCR ne participe pas à proprement parler à l’élaboration de la politique d’asile qu’elle décide de conduire, il suit de très près les travaux et débats des instances de l’Union, en particulier le Conseil, et même les accompagne, parfois très concrètement, comme le partenaire qu’il souhaite être. Il est donc intéressant de voir quelle part a cette institution, quelles positions ont été et sont les siennes dans la construction d’une politique commune d’immigration et d’asile au niveau européen. Aujourd’hui, alors que partout en Europe les réglementations et les pratiques en matière d’asile se durcissent, alors que grandit la pression de plusieurs des États membres – et non des moindres : la Grande-Bretagne, l’Italie, l’Allemagne – pour faire avaliser par l’Union le principe de camps d’étrangers à l’extérieur de l’espace européen (centres de transit, portails d’accueil…), que dit le HCR ?

Du statut de victime à celui de fardeau et de fraudeur
Vis-à-vis des États membres de l’Europe, le Haut Commissariat aux Réfugiés s’est pendant longtemps soucié essentiellement du fonctionnement des dispositifs d’asile – accès aux procédures, modalités de détermination du statut de réfugié, accueil des demandeurs et des réfugiés. Peu à peu, ces préoccupations, ainsi que le développement d’une approche globale au niveau des États membres l’ont poussé à vouloir contribuer au débat politique de l’UE sur l’asile. Dès les premiers temps de l’harmonisation des politiques d’immigration et d’asile, bien loin de s’occuper d’abord de fixer des normes minimales pour l’accueil et pour les droits des immigrés, l’Europe a axé ses efforts sur le contrôle des « flux migratoires » : de quels instruments juridiques et policiers se doter pour limiter l’arrivée de migrants sur le sol européen, comment lutter efficacement contre les filières de passeurs, comment renvoyer chez eux les étrangers indésirables, etc. Le HCR s’est ému des conséquences pour les demandeurs d’asile de certaines des options retenues dans cet esprit, faisant remarquer à juste titre que beaucoup des mesures prises pour empêcher l’arrivée de migrants dans l’Union conduisaient inévitablement à entraver l’accès au droit d’asile : il est difficile en effet de déposer une demande d’asile dans un pays dont on ne peut franchir les frontières !
Mais peu à peu, et contrairement à bien des évidences, un postulat s’est répandu dans les discours en Europe sur la situation de l’asile, postulat qui est devenu le cœur de la politique de l’Union européenne en la matière : la pression de la demande d’asile en Europe serait devenue insupportable, le droit d’asile étant détourné de son objet par de « faux » réfugiés, qui n’ont aucun motif légitime de se réclamer de la protection garantie par la Convention de Genève et cherchent uniquement à entrer en Europe pour y travailler, essayant en fait de contourner par là les réglementations restrictives en matière d’entrée et de séjour des étrangers. On tend à passer ainsi sous silence le fait que l’Europe n’accueille qu’une faible part – à peine 5% – des personnes qui cherchent protection sur la planète, ou le fait que les pays d’où s’exilent la très grande majorité des demandeurs d’asile, s’ils ne violent pas tous ouvertement les droits de l’homme, n’offrent généralement pas de protection contre mille maux. On oublie aussi combien il est ardu de distinguer si un requérant a fui « d’abord » la guerre, les conflits ou persécutions ethniques, ou bien la misère, le chômage massif, les conséquences d’un environnement dégradé – qui accompagnent si souvent les premiers.
Par une singulière inversion, les candidats au statut de réfugié sont progressivement passés, au cours des années 90, du rang de victimes à protéger au rang de possibles fraudeurs ou délinquants, dont les États ont à se protéger : tout le langage des déclarations et des textes officiels de la politique européenne d’asile atteste une telle transformation. On aurait pu attendre du HCR qu’il s’attache à démontrer la fausseté du postulat mis en avant par les gouvernements des États membres de l’UE. Comme « expert ès réfugiés », il aurait pu rappeler que l’immense majorité des réfugiés dans le monde sont accueillis par des pays du Sud et non par les pays riches. Il aurait pu dénoncer avec force les dangers que la nouvelle vision faisait peser sur le respect effectif du droit d’asile, insister sur l’incompatibilité radicale entre ce droit et les mesures prises au sein de l’Union pour lutter contre l’immigration illégale. En fait, le HCR a peu à peu enfourché le postulat des gouvernements de l’UE, reconnaissant que les États d’Europe se trouvaient en face d’une charge très lourde pour assumer leurs engagements en matière d’accueil des réfugiés, parlant de la difficulté de gérer « des flux mixtes » (entendre : des arrivées d’exilés fondés à demander l’asile en même temps que d’autres, qualifiés ordinairement de migrants économiques), évoquant le « fardeau » à partager entre les différents États.
Sans doute a-t-il voulu ne pas risquer de braquer les États membres, tâchant de préserver ce qui pouvait l’être : il se félicite par exemple d’avoir pesé sur les termes de la directive concernant les normes minimales d’accueil des demandeurs d’asile, feignant de ne pas voir que l’objectif facilement perceptible des normes édictées dans cette directive est d’exclure le plus grand nombre possible de requérants du bénéfice du droit d’asile. Cette directive entérine en effet la notion d’« asile interne » (par laquelle on admet que la protection réclamée le soit dans le pays-même du réfugié, via des organisations internationales, ou des autorités non-gouvernementales), elle autorise à limiter la liberté de circulation du demandeur d’asile, ou à rejeter sa demande comme « manifestement infondée », ce qui permet de l’écarter d’emblée.

Le cautionnement de bricolages et de simulacres
Raymond Hall, directeur du bureau de l’Europe au HCR, s’est récemment demandé si l’harmonisation était « aussi ambitieuse et noble que nous l’aurions souhaité. En fait, le processus n’a pas été à la hauteur de ce qu’on espérait lorsqu’on s’y est engagé »… Ces propos laissent rêveur lorsqu’on songe à l’attitude du HCR au cours des derniers rebondissements de l’élaboration de la politique d’asile de l’UE. Car, sans doute dans un souci pragmatique, le Haut Commissariat avait déjà accepté à de multiples reprises, avant qu’il soit véritablement question en Europe d’une politique commune d’asile, de « lâcher » sur le caractère intangible de la protection à accorder aux réfugiés. Ainsi en 1999, le programme d’évacuation des réfugiés Kosovars avait privé de fait les intéressés, dans la plupart des pays ayant accepté de « se partager le fardeau », du bénéfice de la Convention de Genève, les renvoyant à un statut de protection subsidiaire déjà existant ou spécialement créé pour l’occasion.
Au moment de la fermeture du camp de Sangatte, également, fin 2002, on avait pu voir le HCR offrir ses « bons services » pour un « règlement » plus que curieux de l’affaire. Là encore, l’enjeu était, selon le Haut Commissariat, de favoriser une solution de « partage des charges ». Au terme des accords tripartites signés entre l’UNHCR, l’Afghanistan, et la France, les Afghans résidant dans le camp au moment de sa fermeture devaient « bénéficier », sur une base en principe volontaire, d’un plan de rapatriement aidé. Pour les autres, Afghans ne souhaitant pas retourner en Afghanistan et ressortissants de l’une des 40 nationalités représentées dans le camp, des solutions individuelles ont été recherchées, basées sur l’accord de l’Angleterre pour la prise en charge de 70% des résidents « badgés » (c’est-à-dire enregistrés au moment de la fermeture du centre) et l’accord de la France pour donner un droit de séjour aux 30% restants. Si la France s’est dite prête à accueillir des résidents fondés à demander l’asile, l’Angleterre, elle, a accepté de les accueillir comme travailleurs et non comme demandeurs d’asile.
On a donc assisté dans les deux cas à un bricolage avec la Convention de Genève. À un bricolage avec la réalité, également, puisque Sangatte n’était pas un lieu de séjour prolongé de migrants mais un camp par lequel ont transité des dizaines de milliers de personnes. Au moment de sa fermeture, on observait toujours l’arrivée d’environ 100 personnes par jour. Et la fermeture du camp n’a en rien interrompu le flux, qui s’est simplement dispersé, et existe aujourd’hui encore, désormais de façon moins visible([[ On peut en voir l’une des manifestations avec ce qui se passe dans les squares et jardins du Xe arrondissement de Paris, où un Collectif de soutien aux exilés du Xe s’est constitué. Voir son site http://www.exiles10.org.). Sans que le Haut Commissariat n’estime avoir aucun rôle à y jouer …
Le HCR aurait pu se servir de Sangatte pour dénoncer l’absurdité des politiques européennes, l’inefficacité des restrictions apportées au système d’asile, l’injustice du règlement de Dublin II qui rend responsable du traitement d’une demande d’asile le premier pays par lequel un exilé entre en Europe. Au lieu de cela, il a offert ses services pour collaborer à un simulacre de solution. Il a au passage renforcé l’idée que les migrants frappant aux portes de l’Europe sont « un fardeau ». Et, en faisant beaucoup de bruit autour de l’accord pour le rapatriement des Afghans, il a contribué à alimenter les préjugés sur les « faux » demandeurs d’asile, laissant croire que les réfugiés de Sangatte n’étaient pas fondés à réclamer protection à l’Europe. On notera au passage l’ironie de l’histoire : seuls quinze Afghans ont finalement demandé à être rapatriés, dont trois qui ne vivaient pas dans le camp à ce moment-là !

Une succession de reniements
Au-delà de ces interventions spéciales, réponses à des situations de crise particulière, le Haut Commissariat n’a cessé, au cours des dernières années, d’initier ou d’avaliser des choix en matière d’asile qu’on peine à analyser autrement qu’autant de reniements.
Septembre 2002 : l’UNHCR lance une série de propositions qu’il intitule Convention Plus. Rappelant que la Convention de 1951 et le Protocole de 1967 restent « le fondement de la protection internationale des réfugiés », le HCR écrit : « il convient de clarifier la répartition des responsabilités et de promouvoir un meilleur partage des responsabilités entre les États, notamment dans le contexte des afflux massifs et des flux migratoires mixtes »([[ Dans une note intitulée « Questions-réponses » du Département de la protection internationale du HCR, 20 janvier 2003.). Autrement dit, il convient de ne pas laisser par exemple les pays d’Europe « seuls » en charge de l’accueil des demandeurs d’asile, et il faut trouver des pays d’accueil sur la route des exilés « au plus près des pays d’origine ». L’organisation lance donc l’idée de « partenariats » entre pays de destination, pays de transit et pays d’origine. Le processus Convention Plus consiste à encourager « un certain nombre d’accords particuliers visant à faire face aux défis actuels et futurs des réfugiés dans un esprit de coopération internationale », s’appuyant sur la recherche de solutions impliquant des pays de transit et sur 4 «R» : Rapatriement, Réintégration, Réhabilitation et Reconstruction. Du droit des personnes à réclamer la protection qui leur est nécessaire, on passe insidieusement à une gestion des populations lors de crises durables ou momentanées, gestion qui, idéalement, s’organiserait le plus près possible des zones de trouble.
Juin 2003 : au Sommet de Thessalonique, la Grande-Bretagne présente un plan d’ « externalisation » des procédures d’asile. L’idée est d’installer des camps, pudiquement nommés « Centres de Transit » (TPC – Transit Processing Centers) à l’extérieur du territoire de l’Union (en Afrique noire, au Maghreb, dans les Balkans) pour y maintenir enfermés les demandeurs d’asile durant l’examen de leur dossier. À l’issue de cet examen, les demandeurs qui se verraient reconnaître le statut de réfugié pourraient se rendre sur le sol européen, les autres seraient renvoyés dans leur pays d’origine. Le plan n’a pas été retenu en l’état à Thessalonique. Est-ce parce que le HCR s’est scandalisé du projet ? Est-ce pour des questions éthiques et de respect de la Convention de Genève ? Tout porte à croire que ce sont bien davantage des questions de faisabilité (technique, financière) qui ont compté pour les chefs d’État et de gouvernement réunis : le plan n’était pas assez abouti.
Auparavant, le HCR avait toujours proclamé qu’enfermer des demandeurs d’asile est contraire à l’esprit de la Convention de Genève : un demandeur d’asile est en effet potentiellement un réfugié, et la détention d’un réfugié est absolument prohibée par la Convention. Cependant, bien loin de désapprouver vigoureusement l’initiative britannique, les instances européennes du HCR ont estimé qu’il y avait là une idée de solution permettant une « meilleure répartition des responsabilités et de la que représentent les demandeurs d’asile » entre les pays de l’Union européenne, et elles ont même décidé de participer à une expérimentation des camps proposés par les Anglais, dans le cadre de programmes pilotes lancés par quelques-uns des États membres.
En même temps qu’il acceptait de collaborer à ces programmes expérimentaux, le HCR a tout de même exprimé son souci que la durée de l’enfermement soit limitée au strict temps nécessaire pour l’examen de la demande d’asile. Il a aussi continué de plaider pour que les camps soient installés au sein même de l’Union plutôt qu’à l’extérieur, d’une part, et que d’autre part ils ne concernent que les demandeurs venant de « pays sûrs », c’est-à-dire de pays figurant dans une liste sur laquelle les États membres s’accorderaient. Par là même, il avoue à quelle condition il est prêt à revenir sur sa doctrine antérieure de refus de l’enfermement de demandeurs d’asile. Il tente de sauver la face en expliquant que la notion de pays sûr doit être utilisée prudemment, en affirmant qu’un demandeur d’asile doit pouvoir expliquer pourquoi il peut être en danger dans un pays habituellement considéré comme sûr. Mais le fait est là : le HCR accepte l’idée que des réfugiés potentiels soient privés de leur liberté de mouvement.
Certes, la mise en œuvre du programme Convention Plus, avec ses quatre volets concernant le retour des exilés, serait grandement facilitée par l’existence de centres où seraient rassemblés les demandeurs d’asile, et on voit bien l’articulation qui peut être faite entre l’adhésion aux programmes pilotes de camps pour étrangers et l’engagement dans la profonde réforme que constitue le programme Convention Plus. De la « protection au plus près des pays d’origine » aux camps de transit externalisés pour demandeurs d’asile, il n’y avait qu’un pas. Il a été franchi.
Le Haut Commissaire a proposé en mars 2003 d’aider les États d’Europe à déterminer des critères pour identifier les personnes ne relevant pas de la protection internationale. Il a également proposé l’aide du HCR pour la mise en place d’un dispositif d’examen accéléré des demandes. Bien sûr, cet accord du Haut Commissariat sur le principe de centres d’accueil fermés ne concernerait que la demande d’asile dite « abusive », et non le transfert dans des camps externalisés de tous les demandeurs que les Britanniques envisageaient. Mais désormais l’idée que l’examen des demandes d’asile soit organisé à l’extérieur de l’Union a été entérinée.

Un pragmatisme à la dérive
La voie est ouverte aujourd’hui aux projets les plus fous : les Italiens s’entendent avec la Libye pour la création d’un centre pour demandeurs d’asile, l’Allemagne ne veut pas être en reste et évoque des négociations en cours avec des pays du Maghreb, ou avec l’Ukraine. La France et l’Espagne font mine pour le moment de s’offusquer de ces projets, tout en parlant cependant de « points d’accueil » pour les demandeurs d’asile. Bref, une grande compétition est engagée pour paraître respecter les droits de l’homme et les grands textes internationaux, tout en œuvrant pour que les exilés du monde ne viennent plus s’échouer sur les rivages d’Europe.
Tout récemment, Ruud Lubbers, Haut Commissaire, a réfuté les informations parues dans la presse selon laquelle le HCR participerait à un projet financé par la Commission européenne prévoyant la création de cinq centres de réception de demandeurs d’asile en Afrique du Nord. « C’est faux », a-t-il déclaré, suggérant que la confusion avait pu être faite avec un plan de renforcement du système d’asile en Afrique du Nord([[Centre de nouvelles ONU, 1er octobre 2004). La réalité est que la Commission européenne participe actuellement à trois projets pilotes, sous l’égide du HCR, dont l’un a pour objectif d’accroître la capacité des pays de transit nord-africains à intercepter eux-mêmes les demandeurs d’asile et les migrants, et que les projets de programmes expérimentaux de camps offshore existent bel et bien.
Le patron du HCR n’en a pas moins déclaré une fois de plus attendre des Européens qu’ils « ne s’alignent pas sur les normes les plus basses possibles mais qu’au contraire ils consacrent les ressources nécessaires pour garantir aux réfugiés la qualité la plus élevée possible en matière de protection des réfugiés ». Le HCR, ou l’art de revendiquer un attachement sourcilleux au respect du droit d’asile, pendant qu’on accompagne les États les plus favorisés de la planète dans leurs efforts pour se débarrasser des encombrants migrants… Dans quelques décennies, peut-être, on sourira à l’évocation de l’antique droit d’asile, et d’absurdes obligations que s’étaient créées les riches nations. Enfermer les pauvres et les persécutés, les empêcher de sortir de leurs ghettos – vous avez dit pragmatisme ?

Carrère Violaine

Chercheuse et chargée de cours en anthropologie, a travaillé en Amazonie, et plus récemment sur l'immigration en France. Elle est membre du GISTI (Groupe d'information et de soutien des immigrés) depuis 1993, et en a pris la vice-présidence depuis 2002.