Les chemins du développement régional : du global au local

Le concept du local et du global, qui en économie spatiale peut être appelé régional ou international, n’est pas uniquement une opposition entre objets d’études, mais aussi une opposition de méthodes. Le « milieu local » (région ou « pays ») est caractérisé par une « personnalité régionale » (à la Vidal de la Blache), possède des caractères physiques et humains, des institutions, il a une atmosphère. Sur la base de cette personnalité une région est en relation, plus ou moins bénéfique, avec d’autres régions. Ce type d’approche est centré sur la structure interne d’un espace, et explique ses relations avec d’autres espaces, mais « globalement » ce n’est pas une vision structuraliste.
Au contraire, l’approche globale définit les régions par leurs positions dans une structure plus vaste. La région (et ses caractéristiques) est le produit de l’interrégionalisme. Par exemple, cette approche s’exprime souvent en terme de relations entre le « centre » et la « périphérie ».
Récemment ce conflit méthodologique a pris une nouvelle tournure : le débat s’engage entre l’approche exprimée en terme de division interrégionale (ou internationale) du travail et une autre parlant en terme du développement endogène, qui a une forme caractéristique, le district industriel. Cet article tente de faire le point sur ce débat. La discussion n’est pas seulement théorique, mais elle est basée sur la réalité. Le monde change, et notre regard prend une nouvelle tournure et établit une nouvelle typologie.
Les première et deuxième sections positionnent les orthodoxies d’avant et d’après guerre : les théories de la hiérarchie urbaine, les théories structuralistes, et le duel entre « stratégie de développement » et « théorie de dépendance ». La troisième section présente le renouveau de la théorie « endogène » et la quatrième montre la phase la plus récente du débat. Finalement, au regard de tous ces éléments, c’est la dialectique du local et du global qui est question.

Première orthodoxie : la hiérarchie urbaine

Les premiers théoriciens de l’économie spatiale, régionale ou urbaine, ceux de l’Ecole de Iéna (Lösch 1940, Christaller 1933) partirent de la question suivante. Comment, à partir d’un espace plan, homogène (la campagne dédiée aux activités agro-pastorales), penser l’émergence de concentrations urbaines d’activités manufacturières ou tertiaires ? Comment rendre compte de la hiérarchie (en taille, en gamme de services fournis, donc en richesse) entre ces agglomérations ?
La réponse semble assez simple, dans le cadre de la théorie micro-économique déjà dominante, celle qui part de comportements de maximisation du profit, de minimisation des coûts. Chaque bien à fournir, chaque service à rendre, présente un optimum d’échelle de production. A cet optimum correspond une demande répartie dans l’espace homogène. Les coûts de transport (des marchandises, des clients ou des usagers) sont minimisés si le producteur dessert un disque de l’espace homogène. Les productions urbaines tendront donc à s’organiser en réseaux de « lieux centraux » dont les disques recouvriront l’espace, ce qui est réalisé au mieux si le réseau est à mailles hexagonales. A des services de plus en plus rares (ou à des productions présentant des économies d’échelle de plus en plus massives) correspondront des réseaux d’hexagones (dits de Christaller) aux mailles de plus en plus larges. En supposant qu’une ville soit au noeud de la plupart des réseaux, et en faisant pivoter ces réseaux autour de ce « centre des noeuds », on voit apparaître régulièrement des concentrations de noeuds, amorces de villes de second rang.
Ainsi se constituerait, grâce à quelque main invisible optimisatrice, depuis les métropoles dotées d’opéra jusqu’aux villages simplement dotés d’épicerie, la hiérarchie urbaine. Ce schéma ne doit pas faire sourire. Il se réalise à peu près, dans la vaste plaine nord-européenne, de la France de l’Ouest à la Sainte Russie (ce n’est pas un hasard si Iéna vit la maturité de cette théorie!), comme dans les grands espaces nordaméricains. Mais surtout il invite à la réflexion.
D’abord, il s’agit d’un schéma structuraliste. La taille, la gamme d’activités d’un « lieu central » dépend de sa place dans le réseau urbain hiérarchisé. S’il y a des villes petites et pauvres en activités importantes, c’est parce que la « place » pour ces activités est occupée par une plus grande ville, de rang hiérarchique supérieur. « On » ne va pas mettre un opéra, un grand magasin, et une université partout. Se devine déjà le schéma des « économie-monde » à la Wallerstein (1974) et Braudel (1979) : le « succès » de certaines agglomérations (les « centres ») est l’avers d’une médaille dont le revers nécessaire est la médiocrité de sa périphérie. Médiocrité qui n’est que relative : jusqu’au plus humble hameau, un lieu urbain est toujours le centre d’une périphérie… sur un réseau plus fin.
Mais qui est le « on », la main invisible qui concentre ainsi les activités les plus nobles en certaines métropoles ? A première vue, le jeu de la concurrence et des comportements individualistes d’optimisation. Les entreprises se répartiraient régulièrement dans l’espace en fuyant la concurrence et en cherchant la proximité des clients.
Il n’en est rien. D’abord, il est connu que, dans chaque centre, plusieurs entreprises concurrentes offrent en général le même service. Et si possible dans la même rue (pensons au Sentier de Paris, pour la confection). C’est l’effet de « bourse », de « marché » (au sens organisationnel du mot marché : un « marché aux bestiaux » par exemple). Il faut s’installer là où les clients recherchent certain service ou certaine marchandise, un certain endroit connu pour y rassembler ceux qui se livrent à l’industrie correspondante. Ce n’est pas une entreprise qui dessert un disque, c’est une agglomération d’entreprises : un « district », déjà! Quand, au contraire, il n’y a qu’une unité de production de service par maille du réseau, on peut supposer que ce n’est justement pas la concurrence, mais une organisation planifiée qui rend compte de l’occupation de cette « place ». C’est l’Eglise qui a réparti dans les villages et les villes cures et évêchés (et bien souvent c’est elle qui a ainsi amorcé l’armature urbaine). C’est l’Etat qui répartit écoles, lycées, universités, hôpitaux, et ainsi consolide la hiérarchie urbaine, intentionnellement, pour desservir un territoire…
Pour rendre compte de l’effet d’agglomération, malgré la concurrence, certains théoriciens de l’équilibre général ont recours à un paradoxe de théorie des jeux imaginé par Hotelling (1929). Sur la promenade d’une station balnéaire, deux marchands de glace auraient intérêt à se répartir les deux moitiés de la plage, en se plaçant au quart et au troisquart de la promenade. Mais, chacun cherchant à « mordre » sur le territoire de l’autre, ils iront se « coller » au milieu de la plage, perdant ainsi les clients des deux extrémités !
Ce jeu non-coopératif ne convainc guère. On va au milieu de la plage parce qu’on sait que là, il y a des marchands de glace (et de crème solaire, et de lunettes, etc.) L’agglomération n’est pas forcément un effet pervers. Elle présente des effets positifs pour les concurrents, des effets d’agglomération : économies d’agglomération internes à la branche (le marchand de glaces est plus près du fabriquant de glaces), effets de proximité externe à la branche (on va acheter de la crème solaire, on revient avec une glace à la main).
Ces effets internes à l’agglomération mais externes à la branche rendent compte ainsi d’une seconde faiblesse de base du raisonnement de l’Ecole de Iéna : pourquoi admettre au départ qu’il y a des métropoles qui sont au noeud de plusieurs réseaux ? Parce que, suggèrent les théoriciens des « effets externes », tous les comportements ne sont pas régis par des transactions marchandes isolables. Il y a un effet d’émerveillement, d’émulation, d’échanges informels, d’interaction non tarifée, qui est propre à l’agglomération. On retrouve à nouveau le concept d’atmosphère, cher à Marshall et à Becattini à 70 ans de différence.
Ainsi, la théorie spatiale la plus structuraliste, inspiratrice des gestions administratives du territoire les plus fonctionnalistes, repose sur un impondérable, un nonmesurable, un principe d’organisation non marchand, spécifique à l’agglomération elle-même, qui peut tout au plus être amorcé et stimulé par des décisions administratives supérieures. En somme : certaines villes réussissent mieux que d’autres parce qu’elles le « méritent », parce que la vie économique (ou culturelle) y est plus active, parce que les citadins y adoptent une attitude plus coopérative ou mieux concertée. Dès lors, la hiérarchie spatiale est résultat et non pas cause : toutes les villes pourraient être aussi prospères, si elles s’y prenaient aussi bien.
En prenant la ville (et la région qui l’entoure et participe à sa prospérité) comme un sujet collectif, on voit alors se renverser, comme sur un ruban de Moebius, les deux faces opposées de toute science sociale : holisme et individualisme, structure et trajectoire, soit, dans le langage de l’analyse spatiale, le « global » et le « local ». C’est entre ces deux pôles que vont s’affronter les deux grandes « orthodoxies » spatiales des années 1960.

Retard ou dépendance ?
Les orthodoxies de l’après guerre

La grande faiblesse de la théorie de la hiérarchie des lieux centraux, c’est bien sûr le présupposé de l’espace homogène. Dans un espace homogène, la structuration d’une hiérarchie urbaine (par le marché, les effets externes ou la décision administrative) est en effet plausible. Le problème, c’est que les régions, et encore moins les nations, ne sont pas homogènes les unes aux autres. En Normandie comme en Hesse ou en Mazurie, il y a bien des réseaux urbains hiérarchisés à la Christaller, structurellement homologues les uns aux autres… mais la composition sociale de ces villes, leur richesse, ne se ressemblent pas, car ce sont les réseaux urbains de territoires hétérogènes les uns aux autres. Les uns sont dits « développés » et les autres… moins développés. De même, il y a des quartiers industriels et résidentiels, des quartiers riches et des quartiers pauvres à Paris comme à Sāo Paulo, mais Paris n’est pas Sāo Paulo. L’inégal développement des régions ou nations et de leurs armatures urbaines va occuper le devant de la scène pendant les années 1960-70, engendrant d’abord deux orthodoxies rivales.
Dans les années 1960 domina une première « orthodoxie » en matière de développement spatial des activités économiques. Chaque aire géographique (région ou pays) serait censée passer par les mêmes étapes du schéma historique de Colin Clark (1951), les âges : pré-industriel (primaire), industriel (secondaire), post-industriel (tertiaire voire quaternaire). Mais tous les pays (ou régions) ne « décolleraient » pas au même moment, d’où le sousdéveloppement relatif des uns par rapport aux autres à chaque moment de l’histoire (Figure 1). Telle fut la théorie des étapes du développement de W. Rostow (1963). Transversalement à ce décalage des aires géographiques, les nouveaux produits inventés dans les zones les plus développées se banaliseraient et leur production se déplacerait vers les contrées moins développées (cycle du produit de Vernon, 1966).


Figure 1 : La dualité Rostow-Vernon

Le schéma Clark-Rostow-Vernon n’est pas, selon la classification des approches esquissées plus haut, « globalement structuraliste ». Rien n’empêche qu’à la fin des temps, dans l’ère quaternaire, les trajectoires de tous les pays convergent vers une structure interne semblable. Le « retard » relatif de certains sur d’autres n’est pas structurel : c’est un effet des hasards de l’Histoire qui a vu certains pays décoller avant les autres, pour des raisons de structure interne. L’émergence d’une éthique de l’entreprise à la Max Weber, la présence de matières premières indispensables à la première révolution industrielle, la faiblesse de la féodalité permettant l’émergence d’une bourgeoisie : toutes les raisons invoquées par les uns ou les autres renvoient à la généalogie, à la « personnalité » du pays. Symétriquement, on peut évoquer, pour expliquer le « retard » des autres pays, des raisons internes : difficultés du climat, structures sociales ou idéologiques conservatrices, etc. Le décollage serait donc affaire de réformes internes, et dès lors l’avance des autres pays serait somme toute positive : les derniers « rattraperont » les premiers en important leur savoir-faire… En ce sens, cette orthodoxie dérive d’une méthodologie « individualiste » (avec des « individus collectifs » : les pays).
Face à cette orthodoxie, se dressa, sous diverses variantes, une théorie globalement structuraliste : la théorie de la dépendance. Pour ses partisans, la cause même du « sousdéveloppement » des uns était le développement des autres, et la richesse de ces derniers s’alimentait de la misère des premiers. Il avait été possible jadis d’accéder par ses propres forces au stade capitaliste industriel, mais les rapports de domination politique puis la concurrence sur le marché mondial barraient durablement la route à de nouveaux venus. Ainsi se consoliderait durablement une division internationale du travail entre un centre dominant, manufacturier et tertiaire, et une périphérie dominée, exportatrice de biens primaires, agricoles et miniers. L’échange inégal interdirait à la périphérie d’accumuler les moyens de son décollage, en outre les progrès de la compétitivité du centre lui imposerait des « barrières à l’entrée » toujours plus hautes.
Il était évidemment facile de transposer cette seconde orthodoxie, de l’échelle internationale à l’échelle interrégionale, pour rendre compte de l’inégale développement des régions françaises, britanniques, ou nord-américaines. Pourtant, dès la fin des années 1960, il fallut se rendre à l’évidence : certaines périphéries s’industrialisaient. Décollage, en commençant par les productions industrielles devenues banales, selon le paradigme de Rostow-Vernon ? Certes, mais qui n’annonçait pas nécessairement un rattrapage, une homogénéisation de l’espace. En fait, on pouvait toujours lire, dans les inégalités interrégionales des niveaux de qualification au sein des industries manufacturières elles-mêmes, davantage une complémentarité instantanée (synchronique) qu’une similitude décalée dans le temps. En ce qui concerne la division du travail entre les régions françaises, on voyait notamment succéder, à une complémentarité agriculture/ industrie, typique de l’avantguerre, une nouvelle division interrégionale du travail correspondant à trois fonctions synchroniques de l’activité productive au sein d’une même branche : a) conception, b) fabrication qualifiée, c) fabrication et assemblage non qualifiés.
Cette tripartition, typique de l’organisation « fordienne » du travail était alors abusivement considérée comme la forme définitive d’organisation « scientifique » du travail, et son déploiement spatial fut baptisé circuit de branche.
La diffusion progressive de cette thèse accompagnant l’apparition de Nouveaux Pays Industrialisés dans le TiersMonde conduisait vers la fin des années 1970 à une « nouvelle orthodoxie » : la Nouvelle Division Internationale du Travail (Fröbel, Heinrichs et Kreyes, 1980). Les pays (ou régions) développés devenaient à la fois les régions centrales de l’organisation de travail et les principaux marchés, mais « délocalisaient » vers des régions plus pauvres et moins qualifiées les activités de main-d’oeuvre, à destination de leur propre marché.


Figure 2 : La division du travail

Cette généralisation un peu hâtive d’un « structuralisme global » régissant l’ensemble de l’économie-monde, y compris la division du travail au sein de l’industrie, souleva rapidememnt des objections, y compris de la part de théoriciens de la « nouvelle division interrégionale du travail » (Aydalot, 1984, Lipietz, 1985, 1986, 1990b, Massey, 1984). On peut en effet admettre que, dans un territoire politiquement homogène comme la France, des firmes déploient leur circuits de branche sur un damier de régions inégalement développées, en installant des établissements de niveau III dans les régions « sous-développées » ou en y nouant des relations de sous-traitance. Mais, transposé à l’échelle internationale, un tel schéma (où le rôle d’agent structurant serait confié aux firmes multi-nationales) fait bon marché de l’irréductible spécificité de la société locale, du rôle de l’Etat local, de la nature des rapports et compromis sociaux locaux, de leur mode de régulation garanti par l’Etat local, etc… Le développement, en France, de l’approche de la régulation avait souligné l’importance de ces compromis institutionnalisés organisés par l’Etat-Nation, et recentré l’attention sur la dynamique, le « régime d’accumulation », engendré par ces compromis. Si donc les firmes internationales cherchaient à étendre leurs circuits de branches sur les nations comme elles l’avaient fait sur les régions, elles y rencontraient un agent beaucoup plus autonome, l’Etat local, expression d’une « idiosyncrasie » locale, avec ses agents, ses conflits et ses ambitions.
En réalité, cette dualité « global/local » était déjà présente à l’origine de la théorie des circuits de branches, comme le remarquait Doreen Massey (1978) : «Les régions chez Lipietz (1977) apparaissent tantôt définies en elles-mêmes, dans leur généalogie, tantôt définies par leur place synchronique dans la division interrégionale du travail ». A l’époque, c’était pour elle une critique : la région ne pouvait que porter les cicatrices de structures plus globales qui successivement y avaient imprimé leur marque. Quelques années plus tard, l’évolution même de la géographie radicale anglo-saxonne amenait D. Massey (1985) à reconnaître : « The Unique is back on the agenda ». Retour du Singulier, de la « personnalité régionale » à la Vidai de la Blache… Et la critique régulationniste de l’orthodoxie de la Nouvelle Division Internationale du Travail tendait à renverser un structuralisme global pour remettre au centre de la réflexion la « personnalité » du territoire local, en l’occurrence l’EtatNation. D’autres allaient pousser beaucoup plus loin dans ce sens.

Le développement régional « endogène ».

Rompant radicalement avec le structuralisme global, mais tout autant avec la théorie prédéterministe des étapes du développement à la Rostow, une série de travaux d’abord épars allaient converger à la fin des années 1980 vers une nouvelle orthodoxie : le succès et la croissance de régions industrielles seraient essentiellement dûs à leur dynamique interne.
Le point de départ fut sans conteste les recherches d’Arnaldo Bagnasco, Carlo Trigilia (1977, 1984, 1988) et Sebastiano Brusco (1982, 1984) sur la Troisième Italie. Entre l’industrialisation classique du triangle Milan-Turin-Gênes et le sous-développement désespérément persistant du Mezzogiorno, émergeaient des villes, des vallées, qui, par leurs seules forces, s’engageaient victorieusement sur le marché mondial à travers une industrie spécifique. Alors que les premières études insistaient plutôt sur les caractéristiques sociales de ces régions de développement endogènes (la « construction sociale du marché »), G. Becattini (1979) rappela que le type d’organisation industrielle de ces régions, mélange de concurrence-émulation-coopération au sein d’un système de petites et moyennes entreprises, rappelait un vieux concept : le « district industriel » selon Alfred Marshall (1900). Pour ce dernier en effet, il existe deux possibilités d’organisation industrielle. D’une part, l’organisation sous commandement unique de la division technique du travail intégrée au sein d’une grande entreprise. D’autre part la coordination, par le marché et par le « face à face » (la réciprocité), d’une division sociale du travail désintégrée entre des firmes plus petites se spécialisant dans un segment du processus productif.
Mais le coup de génie de Michael Piore et Charles Sabel (1984) fut d’interpréter les succès des districts industriels comme un cas particulier dans une tendance beaucoup plus générale. Se référant (sans doute abusivement) à l’approche de la régulation, ils avancèrent qu’à la production de masse fordiste, rigidement structurée, allait succéder un régime fondé sur la spécialisation flexible, dont la forme spatiale serait le district, comme le circuit de branche était une forme spatiale de déploiement du fordisme. Cette nouvelle bifurcation industrielle rendait en effet toute sa place à la professionnalité de la main-d’oeuvre d’une part, à l’innovation décentralisée et à la coordination (par le marché et la réciprocité) entre les firmes d’autre part, deux caractères déjà évoqués de l’atmosphère sociale du district industriel.
Parallèlement, des géographes californiens, Allen Scott, Michael Storper et Richard Walker, impressionnés par la croissance de leur Etat et tout particulièrement de Los Angeles, arrivaient à de semblables conclusions sur une base un peu différente. D’abord, ils s’intéressaient à des métropoles, voire des mégapoles, dans lesquelles ils reconnurent ultérieurement des patchworks de districts. Ensuite, quoique connaissant l’approche régulationniste dont ils reprenaient une partie de la terminologie, ils s’appuyèrent essentiellement sur les analyses, néo-marxistes ou néoclassiques (celles de Coase, 1937 et Williamson, 1975) de la dynamique de la division du travail et des effets externes d’agglomération. Allen Scott, dans sa synthèse majeure Metropolis (1988) souligne même que le district électronique le plus récent de Californie, Orange County, n’avait même pas de réservoir de main-d’oeuvre qualifiée à son origine (contrairement à la Silicon Valley, fondée autour du parc industriel de l’Université de Stanford). Storper et Walker (1989), avec des accents quasi-nietzschéens, proposaient un modèle d’émergence de pôles de croissance surgis presque de rien.
Ainsi, du plus petit district italien aux mégapoles mondiales, le nouveau paradigme technologique de la « spécialisation flexible » impulserait non seulement le retour des usines et des bureaux vers les zones urbaines, mais encore la reprise de la croissance quantitative des métropoles : forme spatiale enfin trouvée de la sortie de la crise du fordisme. La future hiérarchie des villes et régions urbaines mondiales résulterait de la stratégie interne de ces districts (ou amas de districts) : que les meilleures gagnent !

Le débat

A l’issue de quinze ans de recherche chatoyante, souvent polémique, dans la géographie des nouveaux espaces économiques, pouvons-nous, actuellement, tirer avec certitudes quelques conclusions ? Ce n’est malheureusement pas sûr. Pourtant, certaines idées apparaissent avec force, au plan de la méthode et des résultats. Nous avons la chance d’avoir vécu, de vivre aujourd’hui une crise spectaculaire du monde économique et social, et de la réalité spatiale (urbaine et régionale) qu’il contribuait à charpenter. Cette crise entraîne un cortège de souffrances sans nom, dont l’écho perce parfois sous le style froid, la retenue professionnelle des chercheurs. Mais nul ne peut échapper à la fascination de voir naître un monde nouveau, différent de celui de notre enfance et, pour les plus anciens d’entre nous, de nos premiers travaux. Deviner à ses premiers signes la future réalité sociale : telle est la plus noble ambition d’un chercheur, tel est le plaisir, la part de risque, de son métier. Les réflexions actuelles formulent des paris sur l’avenir en conclusion de leur enquête sur le présent. Ces paris divergent souvent, et c’est normal. Toutefois, un tronc commun se dessine : un paradigme.
Au niveau de la méthode, d’abord. C’est le grand retour de « l’organisation industrielle », l’étude des modalités des rapports entre activités économiques séparées, au coeur de l’analyse urbaine. Il y a vingt ans dominait le phantasme d’une planification raisonnée, celle des grandes firmes et des Etats, structurant la production, la reproduction sociale et l’espace. La hiérarchie (dans l’entreprise), le gouvernement (de la société) semblaient maîtriser l’aménagement (mot si proche en français de « management ») urbain et régional. Aujourd’hui, la spontanéité apparente des agents dans leurs initiatives concurrentes semble avoir le premier et le dernier mot, et ce grand renversement semble constituer la clé de la nouvelle économie urbaine. « Désintégration verticale », « division sociale de travail » sont à coup sûr les principales occurrences de travaux contemporains.
Mais comme la société forme quand même un tout, il faut bien que ces séparations, que cette contradiction entre la subjectivité entrepreneuriale et la cohérence sociale soit de quelque manière régulée, même dans la crise, et surtout pour en sortir. Et le premier résultat qui saute aux yeux, c’est que la matérialisation des activités dans l’espace, le paysage économique au sens propre du terme, est la première des formes de régulation. Avant même le marché, avant la première transaction monétaire entre un fournisseur et son client, entre un salarié et son employeur. De même qu’au 19e siècle la « coopération simple », le regroupement d’artisans sous le toit du même atelier, fut la première étape de la hiérarchie capitaliste (sa première version du « panoptikon » cher à Foucault), de même l’agglomération, avec son cortège d’opportunités potentielles, actualisables à bas coût, fut et reste la première condition du marché capitaliste.
Et quand nous disons à bas coût, nous ne pensons pas tant aux coûts de transport qu’aux coûts d’information, aux coûts de « transaction » au sens propre. Et quand nous parlons d’information, nous ne parlons pas de cette information standard qui apparaît sur les consoles comme elle était jadis publiée sur les mercuriales. Nous parlons de cette information au sens propre : le nouveau, le contingent, l’improbable, qui émerge du bruit de fond des routines. C’est un autre résultat convergent de ces études : la télématique n’a en rien fait reculer le désir d’agglomération. Tous les économistes urbains parlent pourtant des « technologies de l’information », mais pour saisir le « discours » (logos) de cet « art » (tèchnè), il faut être là, être sur place, se rendre compte, de ses yeux, « face à face ».
En un mot, l’agglomération est à l’espace ce que l’apprentissage est au temps. « L’atmosphère » si fréquemment invoquée par les chercheurs, à la suite de Marshall, c’est l’exacte contrepartie de la « culture », de la « formation », de « l’expérience ». C’est la forme collective de cette expérience créatrice, c’est ce par quoi les humains se communiquent l’acquis de leurs expériences individuelles, et c’est la base collective de la subjectivité individuelle.
Il est donc naturel que, quand la crise ébranle la maîtrise macroéconomique des Etats nationaux, quand l’émergence de nouvelles technologies et l’instabilité des marchés déstabilise les modes de gestion bien rôdés des grandes entreprises, quand en un mot recule la « hiérarchie », alors revient en force l’agglomération, cette antichambre du marché, cette arène pour le marché. Pour le présent et l’avenir immédiat, l’urbanisation est à tout coup gagnante.
Mais voilà. L’agglomération industrielle, – le district industriel[[On peut définir le district industriel comme étant l’entité socioterritoriale qui se caractérise par la présence active d’une communauté humaine et d’une population d’entreprises dans un espace géographique et historique. Dans le district, la communauté et les entreprises tendent à se réunir.
Dans la réflexion marshallienne (et dans les enseignements de ses successeurs; Becattini, Bellandi, Sforzi, Garofoli, etc.) le district industriel a une connotation sectorielle, mais celle-ci ne signifie pas que le district soit homogène. L’activité qui caractérise le district comprend une large gamme d’industries autour de l’industrie dominante. Les relations peuvent être verticales – entre des phases différentes d’un même processus productif ; latérales – entre les mêmes phases de processus de production semblables, diagonales – quand il s’agit d’activités de service aux industries dudistrict. Des emplois sont proposés à tous les segments de la population active.
L’efficacité de cette organisation territoriale est analysée par A. Marshall par référence à la notion d’économies externes locales. Il retient parmi les avantages d’une localisation commune, ce que l’on désigne comme des économies sur les coûts de transaction. (La localisation dans le même espace géographique des producteurs et utilisateurs facilite la réalisation de nombreuses transactions et développe des relations réciproques de connaissance et de confiance entre les partenaires). Marshall introduit la notion d’atmosphère industrielle » pour désigner la formation et l’accumulation de compétences dans le cadre du district industriel, proposant ainsi la présence d’un processus culturel, essentiel pour le développement industriel, s’inscrivant dans le fonctionnement du marché local du travail.
Le district industriel marshallien est le lieu où sont réunies des conditions de densité de population, d’infrastructure, d’« atmosphère industrielle » qui sont, tout à la fois, la cause et l’effet de cette partie des rendements croissants quine s’explique ni par les économies d’échelle, ni par les caractéristiques matérielles des nouvelles technologies. – ne marche-t-elle qu’au « marché » ? Et le marché revient-il en force par affaiblissement transitoire de la puissance des hiérarchies (celle des oligopoles et de la société politique), ou en raison des nécessités structurelles d’un nouveau modèle de développement (lui-même induit par une révolution technologique), l’accumulation flexible ? C’est ici que commence le débat.
Un profond hiatus divise d’emblée les aficionados du district, représentés par les Italiens, Becattini, Brusco, Bagnasco, Sforzi, Trigilia et Garofoli, les districts du « miracle » de la Troisième Italie (celle des années 1960-1980) ne sont pas de purs districts économiques, ne sont pas simplement un bien collectif favorisant les transactions marchandes. « L’atmosphère » se matérialise dans d’autres modes de régulation au sein de la société civile : la famille, la « loyauté » entre entrepreneurs et salariés, le rôle des collectivités locales, etc… En un mot, la « communauté » (nécessairement d’assez petite taille!) au sens de Tönnies (Gemeinschaft) par opposition à la société individualiste marchande (Gesellschaft). A l’autre bout du spectre (les Français Courlet, Pecqueur et le groupe de IREPD à Grenoble occupant une position intermédiaire), le Californien Allen Scott nous présente dans ses travaux une « gigantesque accumulation de capital et de travail », une pure logique économique présidant à l’explosion de la mégapole la plus spectaculaire des années 1980 (avec Tokyo) : sa ville, Los Angeles. Dans la stricte continuité du « rêve américain » (sans en ignorer les laissés pour compte), il exalte le génie démiurgique de l’esprit d’entreprise, sa capacité créatrice décentralisée, sa force d’attraction et d’intégration sur les déracinés du monde… Il n’ignore pas les formes nonmarchandes de régulation, internes à l’agglomération, mais souligne explicitement qu’elles ont reculé alors que Los Angeles explosait… Et, alors que les Italiens concluent prudemment sur les dangers pesant sur les districts, Allen Scott affirme sans détour l’accès à l’hégémonie d’un nouveau modèle de développement, l’accumulation flexible[[La flexibilité est devenue un concept clé de l’économie et de la géographie dans les années 1980. Suite à la crise de la période de l’accumulation fordiste, le capitalisme est entré dans une phase nouvelle appelée accumulation flexible. Cette constatation est basée sur l’observation de l’évolution du système productif contemporain. Une abondante littérature montre que la flexibilité est présente dans de nombreux domaines de la vie économique, et ainsi le terme peut se définir par référence à des objectifs qui n’ont a priori pas de rapports évidents entre eux. Les cinq principales formes de la flexibilité sont : a/ les équipements flexibles dans la production, qui permettent une grande adaptabilité de l’organisation productive ; b/ l’aptitude des travailleurs à changer de poste de travail au sein d’une organisation d’ensemble donnée, c’est-à-dire à maîtriser divers segments d’un même processus productif ; c/ elle se mesure aussi à la faiblesse des contraintes juridiques régissant le contrat de travail et en particulier les décisions de licenciements d/ la flexiblité peut désigner la sensibilité des salaires à la situation économique, propre à chaque firme ou générale concernant le marché du travail ; e/ le terme est entendu aussi comme la possibilité pour les entreprises de se soustraire à une partie des prélèvements sociaux et fiscaux et plus généralement de s’affranchir des règlementations publiques qui limitent leur liberté de gestion.
Tous ces éléments montrent qu’un nouveau régime d’accumulation et de mode de régulation sociale émergent créant des nouveaux espaces de production en réorganisant le système productif (d’une manière flexible). dont il esquisse les contours : polarisation dans le travail, polarisation sociale, triomphe du marché, retrait de l’Etat, flexibilité des techniques et de la main-d’oeuvre.
D’autres contributions au débat nous disent (comme A. Amin, F. Martinelli, E. Schoenberger parmi d’autres) que la forme district n’est pas la forme enfin trouvée de la sortie de la crise, et cela pour trois raisons. D’abord, la vieille forme fordiste n’est pas morte : la grande entreprise et son réseau hiérarchisé d’établissements, succursales et sous-traitants, répartis dans l’espace par la main bien visible de la planification managériale. Ensuite, les districts à l’italienne sont des cas particuliers, extrêmement dépendants d’une macroéconomie mondiale qui leur échappe et de liens de dépendance qu’ils ignorent. Les qualités qu’on leur prête cachent leurs coûts sociaux : travail surexploité des femmes, etc… La qualification n’est nullement le trait caractéristique de ce nouveau modèle. Enfin, même si l’on admet l’hypothèse d’un nouveau modèle d’accumulation flexible, ce modèle peut assumer différentes formes, et la vieille hiérarchie (typique des multinationales fordistes) peut faire un retour en force sous le masque marchand des relations de sous-traitance. L’autonomie des petits entrepreneurs dans les années 1970-1980 n’aurait alors été qu’une brève récréation dans une phase de réaménagement au sein de la tendance séculaire à la concentration du capital : « ordre par le bruit » en quelque sorte. Mais on peut être plus radical encore et reprendre le problème à la source : le nouveau modèle de développement n’existe tout simplement pas encore, il est donc vain de prétendre coucher les formes de développement spatial sur le lit de Procuste de « l’accumulation flexible ». Mieux vaut étudier in vivo les nouvelles formes de régulation qui se mettent en place, et réfléchir sur leur cohérence.
Cette question ouvrait des nouvelles réflexions à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Et, puisque c’est de régions urbaines que l’on parle, l’attention se focalise sur les formes de régulation intermédiaires entre la matérialité de l’agglomération urbaine et le gouvernement, la législation et l’action étatique. Emerge alors un concept auquel nous avons eu bien du mal à donner un nom français : celui de gouvernance[[« Gouvernance », terme anglais. Il s’agit des formes de conduites d’une organisation humaine, plus largement que de « gouvernement » (d’une structure politique territoriale). La traduction de ce terme pose de problème. « Régulation » semble le plus adéquat, mais comme « gouvernance » vise plus particulièrement la régulation de relations de pouvoir et de coordination plutôt marchandes, nous sommes près de la « régulation politique ». Mais le mot politique renvoie trop spécifiquement à la forme étatique. Il est nécessaire de revivifier la vieille acceptation française du mot « gouvernement » (remise à jour par Michel Foucault). Car, depuis Montesquieu, l’expression « forme de gouvernement » renvoie à l’Etat, et ce n’est pas ce dont il s’agit. Le bon choix, semble-t-il, plutôt que forger un néologisme ou de ranimer le vieux « gouvernement », de reprendre un mot tombé en désuétude (gouvernance: sorte de baillage des Flandres) et de lui donner cette acceptation.. Dans l’après-coup, son champ devient clair : il s’agit de toutes les formes de régulation qui ne sont ni marchandes, ni étatiques. Pour paraphraser la définition de Gramsci (l’Etat = société civile + société politique), la gouvernance, c’est la société civile moins le marché… plus, il faut bien l’ajouter, la société politique locale, les notables, les municipalités!

Réseaux et politiques

Ce changement de terrain entraîne immédiatement deux conséquences : la substitution du terme réseau à celui de district, et le retour en force de la politique.
Le réseau d’abord. C’est une forme d’organisation interentreprises dont on a défini la gouvernance, au-delà du marché. C’est-à-dire, pour s’en tenir au seuls rapports interentreprises, les rapports de hiérarchie (de dépendance) ou de coopération «partenariales ». Les travaux de Storper, Harrison, Salais nous montrent l’extrême variété des formes de gouvernance, leur indifférence relative vis-à-vis de la technologie (à ce stade, ce n’est plus une découverte !) et, plus surprenant, vis-à-vis du degré de la division sociale du travail. Il y a des districts entièrement structurés par leurs grandes firmes « noyaux », des districts paternalistes, pourrait-on dire, et qui n’ont plus rien de marshalliens. Dès lors, la géographie de la désintégration verticale peut s’identifier à la vieille géographie fordiste dont Manuel Castells et Francis Godard avait jadis démonté la caricature dunkerquoise dans Monopoleville (1974) : une zone d’activité industrielle flanquée de grands ensembles d’habitations à loyer modéré et de quartiers pour cadres. Ce n’est nullement une survivance du passé : Toyota-City en est le prototype le plus spectaculaire, alors même qu’y triomphent les modes de gestions les plus post-fordiens (« Ohnistes » dirait Benjamin Coriat, 1991) : just-in-time, cercles de qualité, etc…
Par ailleurs, le réseau, par sa définition plus fonctionnelle que géographique, élargit fantastiquement les potentialités spatiales des nouveaux « objets » pris en considération. Si l’essence de la nouvelle organisation industrielle est la conjonction de l’autonomie de gestion des unités économiques et de leur coopération routinisée les unes avec les autres (division sociale, plus « face-à-face »), la topologie du réseau va dépendre des formes techniques et sociales d’organisation et d’interface de ce qui doit rester « modularisé », d’une part, « coordonné » d’autre part. Dès lors, un bon réseau de transports et de communications peut compenser la perte de certains avantages de l’agglomération. Au-delà du district (qui est un réseau, même s’il n’est qu’un « halo ») se profile le « réseau de districts », ce qu’on évoque quand on parle d’industries vivant « à cheval sur deux villes ». L’exemple le plus spectaculaire est le binôme aéronautique Paris-Toulouse.
Réfléchissons à cet exemple. Le district aéronautique de Toulouse est un district hiérarchisé autour de l’Aérospatiale, d’ailleurs fort influencé par ses origines étatiques (dès l’Avant-Guerre, et pour des raisons militaires). Il s’occupe essentiellement de l’assemblage de l’ensemble-marchandise final : des avions. A ce titre, il participe d’ailleurs à un réseau de districts de taille européenne (celui d’Airbus Industrie). De leur côté, les moteurs CFM-56 de la SNECMA sont produits dans un autre district de mécanique de hautetechnologie, réparti en arc-de-cercle sur le quart Sud-Ouest de l’agglomération parisienne (« l’Arc de la SNECMA »). Ce dernier district est né des décombres d’un ancien district industriel « classique », ou plutôt d’une « ceinture rouge » de districts fondés sur les ouvriers professionnels qui firent la gloire du mouvement social français (déjà, en 1936, Hispano-Suiza lança à Bois-Colombes la vague des grèves avec occupation).
Penchons-nous sur ce dernier district (l’Arc de la SNECMA). On constate qu’il recoupe d’autres districts, notamment la Cité Scientifique de Paris (centrée sur Orsay) et le district électronique du Sud des Hauts-de-Seine. Il touche même en son extrêmité Nord le district d’affaires de La Défense. Outre qu’il est lié pour un rapport partenarial avec le district de General Electric en Nouvelle Angleterre, le district aéronautique parisien est donc à son tour en imbrication étroite avec d’autres districts (qui peuvent aussi collaborer avec Toulouse, notamment pour l’électronique embarquée). Donc, il appartient non seulement à un « réseau de districts », mais aussi à un « district de réseaux ». Plusieurs branches se sont agglomérées là, entre l’autoroute de l’Ouest et l’autoroute du Sud à travers le plateau de Saclay (dont l’industrie nucléaire). Elles ont souvent des rapports transactionnels, elles ont surtout en commun un marché du travail d’ouvriers hautement qualifiés, de techniciens, d’ingénieurs, de scientifiques. On retrouve les économies d’agglomération inter-branches, ou économies d’urbanisation. « L’atmosphère… », même si ce n’est plus celle du réalisme poétique cher à Carné et Prévert, qui agonise dans les décombres du reste de l’ancienne Ceinture Rouge ! Quand on se souvient que Toulouse également ne se réduit nullement à l’Aérospatiale (c’est aussi l’ONIA, l’électronique…), on réalise la spécificité de la métropole : c’est un « district de réseaux », une agglomération d’industries mises en rapport par leur proximité, et surtout leur « type social » commun, avant même de passer des transactions marchandes.
C’est ce que, élargissant le concept des Italiens, notamment de Garofoli, les réflexions de Leborgne et Lipietz (1991, 1992) enrichissent le terme « aire-système ». Grenoble est une aire-système : si l’électronique s’y est développée, ce n’est pas seulement par une logique interne (à la Silicon Valley), c’est parce que Grenoble était déjà (et reste) un district électro-mécanique lié à la transformation de l’énergie hydraulique, et la contradiction firme régionale professionnaliste/grand groupe national, avait déjà secoué Grenoble au printemps du fordisme, lors de l’absorption de Merlin-Guérin par Alsthom.
Mais l’atmosphère spécifique du district de réseaux ne prend pas facilement. On peut considérer qu’elle n’a « pris » véritablement à Toulouse que dans les années 1980 (après des décennies de décentralisation volontariste d’industries de haute technologie depuis Paris !), et, malgré les proclamations de « Montpellier la Surdouée », les observateurs n’y voient que « cathédrale dans le désert».
Nous abordons ici la seconde dimension « changement de terrain » : la rentrée du politique. Nous l’avons dit : c’est par le biais du mot « gouvernance » que cette entrée est la plus nette. Mais, on peut poser d’emblée la dimension politique du débat lui-même : indépendamment de toute discussion sur la forme, la nature, la dimension éthique ou sociale des modes de gouvernance, le simple fait que les réseaux marchent autant sinon plus « à la gouvernance » qu’au marché suffit à réfuter les prétentions néo-libérales, à souligner la pression au dépassement des rapports marchands, avec le développement des forces productives…
On peut affirmer (avec plus ou moins grande certitude) que le choix politique d’un modèle de développement plutôt qu’un autre (choix qui s’origine dans l’émergence d’un nouveau bloc social territorial en même temps qu’il le soude) va déterminer le type de réseau industriel et le bassin d’emploi, donc la direction de développement du territoire. Ce qui soulève immédiatement la question : à quelle échelle géographique ce choix s’opère-t-il ?
Bonne question. Certains suggèrent plutôt « pays » quand ils disent « territoire », parce qu’ils placent les transformations du rapport salarial au premier noeud de bifurcation des scénario de « l’après-fordisme », et que ces transformations dépendent largement d’un cadre législatif et conventionnel national. Reste que, d’autres ont raison de le souligner, tout ceci n’a d’intérêt pratique (et même théorique d’ailleurs) que s’il existe une marge de manoeuvre pour des blocs sociaux régionaux, capables de mettre en oeuvre de nouveaux modes de gouvernance locaux, indépendamment de la politique nationale ou continentale (on pense à la CEE) et de la macroéconomie mondiale.

En guise de conclusion

Bref : l’indépassable dialectique du local et du global, qui apparaît comme consubstantielle à toute analyse sociale, nous la retrouvons au niveau des formes de gouvernance. Il ne pourra donc y avoir un certain type de « régions qui gagnent » (ou plutôt une certaine façon de gagner, pour une région) que dans le cadre d’un certain type d’Etat national ou confédéral, et ces Etats ne « gagneront » dans la compétition économique internationale que s’ils savent susciter ce type de « regions qui gagnent ».
Qui gagnent économiquement, cela va sans dire. Nous n’entrerons pas ici dans le débat sur les critères politiques, sociaux, éthiques, ni écologiques de « victoire » en la matière. On peut considérer que Los Angeles est en soi une catastrophe écologique (et l’administration de Los Angeles partage cet avis), mais il y a des Grünen qui s’ennuient dans Francfort « trop petite ». Reste que Francfort est la capitale financière d’une puissance économique mondiale ascendante, Los Angeles « gagne » au sein d’un mastodonte économiquement en difficulté.
Bouclons alors les deux questions qui nous hantent depuis quelques années (réseaux et politique) sur une question essentielle : « métropoles ou mégapoles » ? Nous pouvons à présent la reformuler de la façon suivante. Les régions qui gagnent dans l’Europe qui gagne (l’Allemagne du Sud et l’Italie du Nord) sont des « réseaux de districts » avec quelques districts de réseaux métropolitains de taille moyenne (Münich ou Milan). Los Angeles, au contraire, apparaît comme un immense district de réseaux, à l’articulation parfois si peu évidente (quelle « atmosphère commune » entre les sweatshops textiles du vieux Centre et l’électronique d’Orange County, si ce n’est qu’on y trouve des latino-américaines surexploitées ?) qu’on serait tenté de parler de « halo de réseaux » (pour reprendre la traduction de « ring without core ») voire, eu égard à sa taille, de « nébuleuse de réseaux ».
Risquons alors une dernière hypothèse, indémontrable en l’état actuel des recherches. S’il est vrai que les deux axes principaux de sortie de la crise du fordisme opposent des solutions capitalistes de type « moins organisées » à des solutions de type « plus organisées (et négociées) », et s’il est vrai que moins il y a de gouvernance explicite, plus il faut que le marché s’appuie sur cette forme de régulation implicite qu’est l’agglomération, alors il est compréhensible que le premier type de sortie de crise privilégie les « nébuleuses de réseaux » et le second type les « réseaux de districts » (avec quelques districts de réseaux « à taille humaine »). Si on appelle les premières « mégapoles » et les districts de réseaux « métropoles », alors la mégapole apparaît comme la forme spatiale des régions qui gagnent (Londres ou Los Angeles) dans les pays qui perdent, la métropole (comme district de réseaux et, à ce titre, tête de plusieurs réseaux de districts) le type de la région qui gagne dans les pays qui gagnent.

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